До 16 липня 1990 року — дня, коли Верховна Рада ухвалила Декларацію про державний суверенітет, говорити про існування реальної виконавчої влади в Україні не доводиться: Рада Міністрів УРСР, по суті, була «республіканською заготконторою» при дворі Радміну СРСР та КПРС і її української філії — КПУ. Після проголошення Декларації ситуація стала мінятися, бо за унезалежнення управління республіканською економікою стали ратувати не лише представники рухівської опозиції, а й чимало хто з компартійної парламентської більшості. Ця більшість розділилася на тих, хто продовжував орієнтуватися на єдиний союзний центр, та тих, хто хотів більшої економічної самостійності. Поряд із Декларацією важливим етапом на цьому шляху став ухвалений 3 серпня 1990 року Закон «Про економічну самостійність УРСР», яким закріплювалося право республіки на проведення власної економічної політики, створення власної бюджетної, податкової, банківської і грошової систем. А з цим — власних, самостійних структур управління. І хоч на той час це були лише декларації, але декларації засадничі.

Паралельна діяльність зі зміщеним центром

«Люди не звикли до того, що, скажімо, Голова Верховної Ради України або Голова уряду їде кудись з візитом як керівник держави. Вони ж завжди їздили тільки у складі союзних делегацій», — зазначив 1 січня 1991 року в інтерв’ю «Голосу України» Голова ВР Леонід Кравчук. Що не дивно, адже на той час роль виконавчої влади України була номінальною — ухвалювався союзний бюджет, більшість підприємств підпорядковувалися безпосередньо Москві, тож роль Ради Міністрів УРСР — це роль статиста при ЦК КПУ, котра, у свою чергу, була статистом при ЦК КПРС. На хвилі змін з’явилися сили, що не бажали миритися із всевладдям центру. Зокрема, 19 листопада 1990 року Голова ВР РРФСР Б. Єльцин, виступаючи в українському парламенті після підписання Договору між УРСР і РРФСР, казав: «Минає час командувати республіками, спочатку все відібрати, а потім милостиво ділити». А союзний уряд він оцінив так: «Сьогодні зрозуміло, що простими кадровими перестановками не обійтись. Найкращі, найкомпетентніші люди, потрапивши в його структури, не можуть змінити економічну ситуацію. Водночас уряд концентрує у своїх руках настільки складні функції, що його ліквідація може загрожувати життєдіяльності країни». Тобто Б. Єльцин дав зрозуміти, що РРФСР також не влаштовує «всевладність» центру та «заплутаність структури союзного керівництва». Україна, скориставшись бажанням Б. Єльцина перебрати в М. Горбачова частину влади, могла б повніше втілювати Декларацію про державний суверенітет, але... В Україні, по суті, не було повноцінних структур управління економікою. Наприклад, у січні 1991 року Москва виявляла згоду поступитися частиною зовнішньоекономічних повноважень, та Комісія ВР у закордонних справах констатувала: в республіці немає структур, які в повному обсязі могли б здійснювати комплекс зовнішньоекономічних зв’язків.

Нагадаємо, що ці події розгорталися на тлі січневого 1991 року побоїща в Литві, тож центральна влада відступала на всіх фронтах. Проте вже у другій половині січня Президент СРСР М. Горбачов виступив із вимогою «скасувати антиконституційні закони Верховних Рад і постанов урядів республік». Водночас Держбанк СРСР протягом трьох днів вилучив з обігу купюри номіналом 50 і 100 рублів. Республіканське управління Держбанку дізналося про цей крок від теледиктора ЦТ разом із громадянами. Недарма 31 січня Голова ВР Леонід Кравчук в інтерв’ю «ГУ» наголошував на необхідності створення свого Національного банку. «До нас приїжджають люди, пропонують свої послуги, а ми не можемо скористатися їхньою підтримкою, бо немає для цього фінансового механізму», — зазначав він.

Проте поступово закон про економічну самостійність наповнювався змістом. 1 лютого Верховна Рада на пропозицію Голови Ради Міністрів УРСР Вітольда Фокіна прийняла постанову «Про передачу підприємств і організацій металургійної та вугільної промисловості СРСР, що розташовані на території УРСР, у власність республіки». Хоч здавалося, що до цього кроку парламент начебто змусили страйки шахтарів, які не могли достукатися касками до Москви, та вже другим пунктом постанови Раді Міністрів доручалося «розглянути пропозиції народних депутатів УРСР про передачу об’єднань, підприємств і організацій інших галузей союзного підпорядкування, розташованих на території УРСР, у власність республіки». За цим проглядалися прагнення представників номенклатури, котрі бажали самостійно керувати Україною.

Зміни структури управління —життєво необхідні

8 лютого на пленарному засіданні ВР виступив Голова Ради Міністрів Вітольд Фокін. Він зазначив, що уряду, незважаючи ні на що, за два місяці вдалося підписати економічні угоди з усіма союзними республіками, та ці зусилля не дали великих наслідків, бо Україна зіткнулася з явною протидією Держкомпостачу СРСР. В. Фокін наголосив: «Життєво необхідно провести докорінні зміни організаційних структур управління всіх рівнів». Натомість 15 лютого учасники пленуму ЦК Компартії України (ЦК, по суті, продовжував підміняти собою виконавчу владу) прийняли звернення, в якому висловили занепокоєння «регіональним економічним егоїзмом». Це звернення ухвалювалося на тлі наближення березневого референдуму про збереження СРСР. Після референдуму Перший секретар ЦК КПУ Станіслав Гуренко не виключив, що «з атрибутів суверенітету можливі заходи із впровадження республіканської митної служби», але відхилив ідею національних грошей та національної армії. Зазначимо, що після ухвалення Декларації необхідність цих кроків вважалася доконаною, та ЦК КПУ, заохочений результатами березневого референдуму, дав сигнал повертати назад. На це й скеровував комуністичну більшість парламенту. Але член ЦК, Голова ВР Л. Кравчук не погодився з позицією Центрального Комітету.

Л. Кравчук 29 березня в інтерв’ю «Голосу України» зауважував: «От я інколи спостерігаю на сесії ВР: люди, які приймали Декларацію (а за неї проголосували майже всі), коли доходить до переведення цього документа на мову конкретних законів, діють так, ніби це питання ставиться заново». У цьому ж інтерв’ю Л. Кравчука чи не вперше запитали, чи не настав час Україні мати свого Президента? Леонід Макарович відповів дипломатично: «Думаю, сьогодні нам не треба поспішати із встановленням посади президента. Нам зараз треба працювати так, щоб народ поважав свою владу. Коли це станеться, можна й без надзвичайних повноважень зробити у сто разів більше, ніж із ними».

Президент чи Гетьман?

Але вже наступного дня під головуванням Л. Кравчука відбулося засідання конституційної комісії, де йшлося про створення принципово нової системи виконавчої влади, яка здійснювалася б президентом, віце-президентом, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Утім, тоді точилися серйозні дискусії про назву глави держави — Президент чи Гетьман?

29 березня 1991 року Голова Ради Міністрів УРСР у Дніпропетровську під час зустрічі з металургами заявив: «Час ставити крапки над «і». Вважаю, що вирішенню проблем галузі сприятиме Держкомітет УРСР у справах металургії, який маємо намір створити. Але це не «рокіровка» органів управління. Функціональна спрямованість комітету буде принципово новою, вона максимально відповідатиме ринковим структурам». Тоді ж В. Фокін уперше озвучив плани зі створення Кабінету Міністрів України: «Ми не підемо за прикладом центру, де створення Кабінету означало, по суті, зміну назви. Наша модель буде максимально пристосована до потреб ринкової економіки. При цьому, вважаю, нам вдалося, по-перше, забезпечити достатній ступінь усталеності організаційних структур самого Кабінету і, по-друге, добитися досить високої еластичності у структурі інших органів державного управління. При визначенні структури Кабінету ми відмовилися від використання галузевого підходу. Практично галузевих міністерств у ньому представлено не буде. Ми свідомо відмовляємося від будь-якого адміністративного втручання у справи підприємств». Тоді ж уперше зайшла мова про скорочення управлінського апарату.

Не «рокіровка»,а зміна функцій

15 квітня Голова Ради Міністрів УРСР В. Фокін подав на розгляд Президії ВР концепцію управління народним господарством та проект нової структури виконавчої влади.

— Моя принципова позиція, — зазначав він, — полягає в тому, що вищий орган державної виконавчої влади, як і його структури, повинен забезпечувати управління найважливішими економічними і соціальними процесами, а не безпосереднє керівництво підприємствами. В. Фокін запропонував змінити наявні системоутворюючі принципи формування уряду на функціональні шляхом перетворення Ради Міністрів на Кабінет Міністрів. У його складі передбачалося мати двох віце-прем’єрів, в тому числі одного першого. На відміну від заступників голови Радміну, віце-прем’єри не повинні були відповідати за ту чи ту галузь у складі уряду. В. Фокін запропонував створити інститут державних міністрів. Їх також звільняли від «галузевих мундирів» та від безпосереднього керівництва підвідомчими структурами. Вісім державних міністрів мали координувати такі напрями: економіка, питання продовольства, гуманітарна політика, питання власності і підприємництва, інвестиційна політика, питання промисловості, оборонний комплекс і конверсія, національна безпека і надзвичайні ситуації. У складі Кабміну під керівництвом прем’єра мала діяти Державна економічна рада. До неї крім керівників економічних міністерств і відомств пропонувалося ввести ще й народних депутатів та вчених. Апарат Кабміну мав очолювати державний секретар. Галузеві органи управління (їх було 23) пропонувалося перетворити на держкомітети, а в перспективі замість усіх промислових держкомітетів створити єдине Міністерство промисловості. В цілому Кабмін мав складатися із 31 особи (Рада Міністрів налічувала 45 осіб). Крім того, В. Фокін запропонував залишити Держбанк під юрисдикцією Кабміну. «Ми не можемо піти шляхом, який обрав Союз, і відірвати Держбанк від сфери впливу уряду, тобто зробити його незалежним. Не можемо тому, що в нас відсутній інститут президентства», — зазначав він. Щоправда, ця пропозиція суперечила ухваленому Верховною Радою закону про банківську систему в УРСР.

Потрібна нова незалежна структура

18 квітня 1991 року Голова Ради Міністрів В. Фокін виступив у парламенті з промовою «Про структуру державного управління в УРСР». «Уряд республіки повинен мати всі можливості для повної реалізації державного суверенітету України і формування, посуті, нової ринкової економіки. Це означає, що вища виконавча влада повноважна самостійно, без указівок з центру, вирішувати на території України будь-які питання в усіх сферах життя суспільства й управління народним господарством», — наголосив прем’єр. Він запропонував Верховній Раді затверджувати лише структуру і персональний склад Кабінету, а формування решти структур і призначень залишити в його компетенції. Під час обговорення доповіді народний депутат Володимир Пилипчук запропонував, як він сам висловився, піти на безпрецедентний у світовій історії крок: щоб міністри були зацікавлені у найшвидшому припиненні існування старих структур, після саморозпуску їх відомств довічно залишити за ними міністерську зарплату.

Народні депутати підтримали створення нової структури виконавчої влади. Ухвалений Закон «Про утворення Кабінету Міністрів УРСР» гласив: «Утворити Кабінет Міністрів УРСР у складі Прем’єр-міністра, першого віце-прем’єра, віце-прем’єра, державного секретаря Кабінету Міністрів, державних міністрів та міністрів УРСР». Перелік міністерств планувалося визначити після розгляду Верховною Радою питання про міністерства внутрішніх справ, державної безпеки, інформації, освіти, торгівлі, Національний банк України та держорган з питань зовнішньоекономічної діяльності. Крім того, 18 квітня В. Фокіна конституційною більшістю було обрано Прем’єр-міністром України. До цього таке єднання депутатів спостерігалося лише під час ухвалення Декларації про державний суверенітет.

«Виконавча влада мислиться сильною»

Після цього розпочалися дискусії про доцільність впровадження посади президента. Головний науковий консультант ВР УРСР Микола Козюбра у статті «Якою бути нашій республіці — президентською чи парламентською?» («ГУ», 7 травня 1991 року) писав: «Президентська республіка, хоч і не виключає повністю, проте помітно звужує порівняно з парламентською республікою можливості для монополізації законодавчої й виконавчої влади в руках однієї партії. Адже вибори і Президента, і парламенту безпосередньо народом залишають йому досить широку свободу для волевиявлення, в результаті якого партійна приналежність президента може й не збігатися з партійною приналежністю більшості у парламенті. Відповідно не збігатиметься й склад законодавчої й виконавчої влади, оскільки уряд у президентській республіці формується президентом, а за парламентом залишаються лише контрольні функції. А в парламентській республіці уряд формується з членів партій парламентської більшості. Отже, Прем’єр-міністр, який, як правило, є одночасно лідером правлячої партії, одержує надзвичайно широкі можливості для впливу не тільки на уряд і всю державну адміністрацію, а й на парламент». А висновок робиться такий — найефективнішою для України формою правління є президентська республіка. І вже 14 травня Голова ВР Л. Кравчук у доповіді «Про концепцію нової Конституції (Основного Закону) УРСР» зазначав: «Виконавча влада, за задумом, мислиться сильною, авторитетною, відповідальною і досить самостійною. Президент — глава виконавчої влади — має обиратися безпосередньо народом... Йому надається статус найвищої посадової особи в державі... Мислиться також, що Президент конституційно буде позбавлений так званих делегованих і надзвичайних повноважень, обмежений у вирішенні фінансових питань, склад Кабінету Міністрів затверджуватиметься Верховною Радою за його поданням, а не формуватиметься ним одноосібно». До того ж утворення на той час Кабінету Міністрів за відсутності поста президента як глави виконавчої влади, потребувало нового визначення взаємовідносин уряду з Верховною Радою, її Президією та главою парламенту. Водночас концепція нової Конституції передбачала дострокове припинення повноважень Президента в порядку імпічменту. Та вже під час її обговорення народний депутат С. Дорогунцов, перефразувавши поняття «противаги» у «переваги», заявив, що для Верховної Ради концепція Конституції передбачає систему «стримувань», а для Президента — систему «переваг». У заключному слові Л. Кравчук висловив таку думку: «Якщо буде встановлено президентську форму правління, то функції уповноваженого Президента в областях міг би виконувати, наприклад, голова обласної ради. Але за умови, що він обиратиметься безпосередньо населенням області».

Кабмін — найвищий орган держуправління

21 травня Верховна Рада України внесла зміни до Конституції УРСР про те, що Кабінет Міністрів є найвищим органом державного управління УРСР та що до складу Кабміну входять Прем’єр-міністр, перший віце-прем’єр, віце-прем’єр, державний секретар Кабміну, державні міністри та міністри. Передбачалося, що Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою на її першій сесії. Тоді ж за пропозицією В. Фокіна першим віце-прем’єром було обрано Костянтина Масика, віце-прем’єром — Олександра Масельського. (До речі, він так і не приступив до виконання службових обов’язків, очевидно, зрозумівши, що не потягне, але ВР увільнила В. Масельського аж 29 жовтня.) Державними міністрами обрали Віктора Антонова (з питань оборонного комплексу і конверсії), Анатолія Мінченка (у справах економіки), Олександра Ткаченка (з питань аграрної політики і продовольства) та державним секретарем Кабміну — Володимира Пєхоту.

5 червня Державними міністрами призначили Володимира Борисовського (з питань інвестиційної політики і будівельного комплексу), Віктора Гладуша (з питань промисловості і транспорту), Володимира Ланового (з питань власності і підприємництва), Євгена Марчука (з питань оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій).

6 червня Верховна Рада прийняла постанову «Про перехід у юрисдикцію УРСР державних підприємств і організацій союзного підпорядкування, розташованих на території республіки». Тепер Кабмін принаймні мав чим управляти.

Але що далі, то гучніше лунали заяви про неефективність виконавчої влади, що пояснювалося відсутністю в неї реальних важелів впливу. Практично всі політичні сили бачили вихід у запровадженні поста президента. У президентській владі і ліві, і праві вбачали гарантію того, що вертикальна структура управління буде динамічною та ефективною. Відтак ВР прийняла постанову «Про строки виборів президента УРСР». Вони мали відбутися через півроку.

Правити намагалась Компартія

19 червня Верховна Рада схвалила концепцію нової Конституції України, яка передбачала президентську форму державного правління.

Нова система виконавчої влади — це наявність Президента, віце-президента, Кабінету Міністрів і державної адміністрації. Концепція обмежувала повноваження Президента винятково функціями виконавчої влади та забороняла будь-які форми тиску на Верховну Раду. Кабмін при цьому керує міністерствами та іншими органами держуправління. Державна адміністрація, як складова виконавчої влади, мала здійснювати функціональне і галузеве управління. Щоправда, вже 5 липня парламент, прийнявши закон про заснування посади Президента, визнав за недоцільне існування поста віце-президента, оскільки такі посади передбачені лише в країнах, де відсутній Прем’єр-міністр. Утім, це був лише ескіз майбутніх змін, адже, як зазначав 9 липня Голова ВР Л. Кравчук, «Компартія сьогодні є правлячою партією. І це всім відомо».

Та хоч Компартія формально залишається правлячою, але реально її контроль ослаб. Повернути втрачений вплив 19 серпня спробували члени ГКЧП, які постановою № 1 вимагали негайно розформувати структури влади й управління, які діють усупереч Конституції СРСР. Тож тільки після поразки ГКЧП було поставлено крапку на керівній ролі Компартії, а Україна почала реально формувати незалежні структури влади.

Уряд у ролі обслуги

Однак унезалежнення від Москви та начебто нові функціональні обов’язки не привели до реальної зміни статусу уряду. Недарма В. Фокін, представляючи 24 жовтня в парламенті «Основні напрями економічної політики України в умовах незалежності», нарікав: «Якщо раніше уряд республіки був у ролі козачка чи джури в союзного уряду, то тепер левова частка його діяльності — це обслуговування рідного парламенту. До того ж окремі постійні комісії останнім часом дозволяють собі поводитися з урядом так, начебто вже відмінена стаття 11 Конституції і Кабінет Міністрів став їх підвідомчою структурою. Міркуйте самі: менш як за тиждень на ім’я Прем’єр-міністра надійшло лише від однієї з комісій близько десяти, м’яко кажучи, нетактовних письмових указівок про те, що саме і як урядові треба зробити, в який термін і в якій формі доповісти про виконання». Але таке ставлення до Кабміну пояснюється ще й тим, що він так і не зміг стати «найвищим органом державного управління». На той час найвища виконавча влада більше асоціювалася з главою законодавчої гілки влади Л. Кравчуком. Саме від його позиції найчастіше залежало, яке рішення прийме виконавча влада. До того ж усі розуміли, що незабаром главою виконавчої влади реально стане Президент — передвиборна кампанія була саме в розпалі.

До речі, у програмі майбутнього Президента Л. Кравчука про Кабінет Міністрів навіть не згадувалося. Вона чітко гласила: «Президент — глава держави, глава виконавчої влади».

1 грудня Україна обрала Президентом Л. Кравчука.

(Далі буде.)