Ухвалення Закону України «Про прокуратуру України» у редакції закону №1697 від 14 жовтня 2014 року стало важливим кроком у реформуванні прокуратури і статусу прокурорів, особливо у зв’язку з реалізацією європейських прагнень українського народу. Показником важливості цієї події стали коментарі Президента України Петра Порошенка, який під час підписання закону зауважив, що ця подія засвідчила рішучість намірів відмовитися від залишків тоталітарного режиму.
Проте невдовзі Верховна Рада України законом від 21 квітня 2015 року відтермінувала набрання чинності зазначеним законом до 25 липня 2015-го. Це має дати змогу розробникам з урахування думки громадськості, науковців і юристів-практиків, представників прокурорського співтовариства вжити додаткових заходів з удосконалення зазначеного документа.
Свої міркування з цього приводу вважаю за потрібне висловити в цій публікації.
1. У нашій «правовій традиції» не раз траплялося, що акти поточного законодавства ухвалювалися раніше, ніж вносилися зміни і доповнення до Конституції України, що саме по собі можна розглядати як неповагу до Основного Закону. А вже згодом, далеко не одразу, не завжди і неповною мірою мінялися відповідні положення Конституції. Нарешті цього разу потрібно забезпечити органічну послідовність конституційного і законодавчого процесу стосовно реформування прокуратури.
Новій редакції Закону України «Про прокуратуру» слід надати статус конституційного закону як одного із законодавчих актів, який ухвалюється на виконання і розвиток Конституції.
2. Першочергове значення має чітке врегулювання у законі питань, пов’язаних із реалізацією функцій прокуратури. Відзначимо, що розділ ІV закону виходить із майже повної ліквідації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, який досі закріплено у п. 5 ст. 121 Конституції України. Якщо цю норму не усунути з Конституції нині, то, відповідно до принципу верховенства і вимог Основного Закону, її доведеться залишити і в новому Законі України «Про прокуратуру», що спричинить неминучість нового витка суперечностей між Україною та її європейськими партнерами, які дотепер тривали майже чверть століття. У сучасних умовах здійснення прокуратурою правозахисту має стати частиною всіх інших прокурорських функцій, зокрема функції представництва прокуратурою в суді інтересів громадян або держави (п. 2 ст. 121 Конституції).
Звертає на себе увагу також те, що функції підтримання державного обвинувачення в суді (п. 1) і нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (п. 3 ст. 121 Конституції), редакційно відірвані одна від одної, хоча обидві стосуються участі прокурорів у судовому кримінальному провадженні. Дещо нелогічним є те, що на перше місце в зазначеній статті поставлено функцію підтримання прокурором державного обвинувачення в суді, хоча реалізація цієї функції прямо залежить від результатів нагляду прокурора за дотриманням норм кримінального процесуального законодавства.
Під час визначення змісту й обрання послідовності функцій прокуратури потрібно неухильно керуватися правилом: конституційні функції мають бути без жодних змін відтворені в Законі України «Про прокуратуру» з поваги до самої Конституції і для того, щоб уникнути їх неоднозначного тлумачення.

При цьому потрібно врахувати, що прокурор бере участь у кримінальному судочинстві не лише при підтриманні державного обвинувачення, а й у процесі досудового розслідування при розгляді процесуальних питань слідчим суддею, під час підготовчого кримінального провадження, при розгляді судами справ в апеляційному та касаційному порядку, коли на перший план виступає завдання усунення помилок, що їх припустилися суди нижчих інстанцій при розгляді питань, пов’язаних з виконанням рішень, а також бере участь у розгляді судами справ про адміністративні правопорушення.
Відтак, норму Конституції України, присвячену функціям прокуратури, доцільно, на нашу думку, викласти так:
«Стаття... На систему органів прокуратури покладається:
1) здійснення нагляду за додержанням законів при розслідуванні кримінальних правопорушень (процесуальне керівництво досудовим кримінальним розслідуванням);
2) підтримання державного обвинувачення в суді; участь у кримінальному і кримінально-виконавчому судочинстві в інших випадках, передбачених законом;
3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень за результатами кримінального провадження, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян».
При цьому потрібно мати на увазі, що всі зазначені функції тією чи іншою мірою мають правозахисну спрямованість. Слід врахувати, що захист прав і свобод громадян якнайтісніше пов’язаний із захистом інтересів держави, враховуючи, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави», а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України).
Аналізуючи розділ ІV «Повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій» закону, можна констатувати, що законодавець досить далеко просунувся в напрямі ліквідації функції загального нагляду, що, безумовно, дістане схвальну оцінку з боку органів і представників ПАРЄ та ЄС. Проте залишки його збереглися у ч. 5 ст. 23 закону, яка надає прокурору право з метою вжиття заходів з досудового врегулювання спору та відновлення порушеного права громадянина або законного інтересу держави направити до владних структур щодо порушень, які зачіпають інтереси громадянина або держави, звернення про можливість досудового врегулювання спору (насправді це можна назвати не судовим, а позасудовим порядком). Таке звернення дещо нагадує колишнє подання прокурора, в якому ставиться питання про добровільне усунення порушень з нагадуванням про те, що в разі відмови є можливим звернення до суду. Проте воно мало нагадує повноцінний акт прокурорського реагування.
У зв’язку з цим слід висловити ще деякі зауваження.
У ч. 2 ст. 23 максимально обмежено коло підстав прокурорсько-судового представництва. Відтак підставами для такого представництва визнаються лише недосягнення повноліття, недієздатність або обмежена дієздатність (в юридичному розумінні). Навіть інвалідність особи не може бути такою підставою. А тепер уявімо собі, що йдеться про людину, яка стала повним інвалідом, захищаючи державу та її інтереси (незрячі, з ампутованими кінцівками тощо). Ці проблеми особливо гостро постають нині, до того ж щедрість свідомих громадян, які безкорисливо надають допомогу інвалідам, має свої межі. Очевидно, тут потрібно керуватися принципом, за яким воююча держава повинна взяти на себе всі витрати з утримання таких громадян і надання їм повної медичної допомоги, навіть за кордоном. І зовсім непристойним є позбавлення прокурора права здійснювати в цих випадках судово-представницькі повноваження.
Досить дивною видається також вкрай забюрократизована процедура звернення до суду на захист інтересів громадянина або держави (ч. 4 ст. 23 закону). Спочатку прокурор повинен звертатися до суду за підтвердженням підстав для представництва, а вже потім, діставши таке підтвердження, подати позовну заяву. Хіба ці питання не можна вирішити одночасно, в одному судовому розгляді?
І, нарешті, відповідно до ч. 7 ст. 23 закону «у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення при здійсненні представництва прокурор зобов’язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження». Проте застосувати останнє положення можна буде лише тоді, коли буде відновлено право прокурора виносити постанову при ініціюванні притягнення особи до адміністративної відповідальності (ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» 1991 року). Таке право прокурора можна закріпити в законі напередодні його остаточного ухвалення.
3. Серйозні і навіть складні питання законодавцю доведеться вирішувати під час визначення структури прокурорської системи України. При цьому місцеві прокуратури, навіть при збереженні їх самостійності, неминуче будуть вмонтовані до системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях, значно більших за розмірами територій і кількістю населення, ніж тепер. Уже нині в додатку до Закону України «Про прокуратуру» передбачено можливість поширення компетенції місцевої прокуратури на 6—7 нинішніх районів сільськогосподарського профілю. Проте виношується ще більш амбітна ідея об’єднання декількох районів в один. Таке об’єднання, якщо воно буде здійснено, приведе до об’єднання не лише прокуратур, а й інших суб’єктів влади, з якими прокуратура співпрацюватиме. Водночас неминуче виникнуть проблеми не лише правового, а й кадрового, фінансового, житлового, транспортного та іншого забезпечення.
Отже, запровадження відповідних заходів з обов’язковим попереднім обговоренням на рівні місцевих громад і з обов’язковим урахуванням їхньої думки та згоди на це має бути обов’язковою умовою їх проведення. Штучне прискорення цих процесів, як свідчить наша історія, прояви волюнтаризму будуть пов’язані не лише з тимчасовими труднощами, а й із серйозними соціальними наслідками, особливо в умовах воєнних дій, які вимушена вести Україна задля збереження державного суверенітету. Ці проблеми мають стати предметом обговорення в колективах прокуратур, у тому числі на регіональному і, особливо, місцевому рівнях.

Михайло КОСЮТА, член науково-методичної ради Генеральної прокуратури України, доктор юридичних наук, професор.