Конституційна комісія направила Президентові пропозиції щодо децентралізації влади. Про основні моменти документа «Голос України» попросив розповісти відомого політика, члена Конституційної комісії, провідного юриста Сергія ГОЛОВАТОГО (на знімку).

— Шановний Сергію Петровичу! Ви входите до складу Конституційної комісії, яка напрацьовує узгоджені пропозиції щодо змін до Основного Закону. Як організовано роботу комісії, наскільки широко обговорюються різні точки зору і як залучається громадський загал?
— Утворена Президентом Конституційна комісія працює в режимі паралельної діяльності трьох Робочих груп за такими тематичними напрямками — одна готує пропозиції щодо конституційних змін у питаннях територіального устрою і місцевого самоврядування; друга — у питаннях реформування судової влади; третя — опікується питаннями прав людини. Тільки-но напрацьовано цілісний текст змін за одним із цих напрямків — скликається пленарне засідання у повному складі Комісії для обговорення напрацьованих пропозицій та вирішення питання про їх схвалення. Саме це й сталося на пленарному засідання Комісії 25 червня, коли було схвалено текст пропонованих змін до розділів ІХ (територіальний устрій України) та ХІ (місцеве самоврядування) чинної Конституції. Під час підготовки текстів у рамках робочих груп точаться гострі дискусії учасників, серед яких — члени Комісії, експерти із академічного середовища та численні представники громадянського суспільства. Дуже важливим чинником, що сприяє високому інтелектуальному рівню дискусій та дозволяє вийти на високу якість підготовленого тексту, є участь у таких дебатах тих консультантів та експертів, які представляють різноманітні неурядові та урядові зарубіжні інституції. З кола урядових — йдеться зокрема про представників Венеційської комісії (Рада Європи), Європейської комісії (Європейський Союз), також від ООН, ОБСЄ, Агенції США з міжнародного розвитку (USAІD). Коло неурядових інституцій представлене великим загалом як вітчизняних, так і зарубіжних експертів та консультантів. Усе це дає змогу забезпечити новому етапові конституційного процесу в Україні прозорість та високого рівня професійний підхід.
— Однією з фундаментальних тем є питання децентралізації. Чи є вже конкретика у посиленні ролі місцевого самоврядування в частині наділення більшими повноваженнями і відповідальністю? Хто здійснюватиме контроль за роботою місцевих органів влади і чи не буде цей контроль нівелювати саму ідею децентралізації?
— Першим успіхом діяльності Конституційної комісії можна вважати схвалені нею 25 червня пропозиції щодо саме цієї ділянки конституційних змін — те, що означено як «децентралізація». Рішення з цього питання було ухвалено майже одностайно — лише двоє членів Комісії його не підтримали. Пропоновані зміни — це певного роду революція. Адже досі система територіального устрою України — це те, що дісталося нам у спадок ще від радянського періоду. Мало хто звертає увагу на те, що поділ території України на райони (так зване «районування» України) було здійснено за приписами «Української Соціалістичної Радянської Республіки» 1929 року, тобто ще за часів тоталітарного режиму Сталіна. Тоді мали на меті — закласти такі форми організації влади, котрі відповідали б проголошеним у документі тієї доби «принципам диктатури пролетаріату».
А сама «диктатура пролетаріату», як зазначалось у преамбулі документа, ставила перед собою мету — «остаточно подолати буржуазію, знищити експлуатацію людини людиною та здійснити комунізм, коли не буде ні поділу на класи, ні державної влади». Навіть не віриться, що у питанні територіального устрою ми і досі перебуваємо у системі координат, яка була необхідна як «конституційна» основа тоталітарного режиму. В основу такого «районування» було покладено один-єдиний критерій: утворення такої адміністративно-територіальної одиниці, як «район», визначалося кількістю комуністів, які під орудою їх «районного» очільника мали в межах відповідної території «забезпечувати революційну законність і охороняти державний лад». Така система поділу території України не зазнала змін навіть з падінням радянського комуністичного режиму та проголошенням незалежності України у 1991 році. Але організація територіального устрою — це лише один бік справи. Інший же — це питання самоврядування людей, що мешкають у селах, селищах та містах такої адміністративно-територіальної одиниці. Хоча розділ ХІ Конституції України 1996 року і має назву «Місцеве самоврядування», правдивого самоврядування на місцях і досі немає. Там дотепер панує держава — тобто «центр», центральні органи державної влади. Саме держава, а не мешканці поселень, там є господарем. Найпоказовішим у цьому аспекті є те, кому належить земля. Ще і досі належить вона державі, а не людям — попри те, що у статті 18 Конституції сказано, що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси ... є об’єктами права власності Українського народу», і додано: «Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування...». Але ж нам відомо, що поки що землею майже цілковито володіє держава, а людям належить незначна дещиця. Тому і пропонуються революційні зміни — записати в Конституції два положення принципової ваги. Перше — у статті 133: «Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України». Друге — у статті 142: «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є: 1) земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти — що у комунальній власності територіальної громади; 2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів». З цією метою пропонується визначити, що «громаду становлять одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями». У цій формулі поняття «прилеглих територій» є ключовим! Узята сукупно така конституційна основа скерована на досягнення докорінно нової мети — уможливити, щоб люди, які мешкають у своїх нині існуючих поселеннях (селах, селищах, містах), стали повноправними господарями на своїй землі, на своїй малій батьківщині. Централізована система державної влади у цьому питанні має поступись на користь правдивого самоврядування — ось у чому полягає суть «децентралізації». Втім, планується, що держава має відступити й не лише у цьому. Так, мають бути ліквідовані державні адміністрації (які є інститутами держави і які адміністративно та фінансово панують над місцевим самоврядуванням), а їм на заміну мають прийти правдиві виконавчі органи місцевого самоврядування, котрі не підпорядковані державі адміністративно. Місія таких виконавчих органів місцевого самоврядування — виконувати волю громади, а не задовольняти наказ держави.
Отже, йдеться не так про «посилення ролі місцевого самоврядування в частині наділення більшими повноваженнями і відповідальністю», як про запровадження в Україні правдивого місцевого самоврядування відповідно до вимог Європейської хартії. У такий спосіб досягається мета європеїзації як самої української держави, так і українського суспільства загалом.
Дійшла черга до відповіді на запитання: хто здійснюватиме контроль за роботою місцевих органів влади і чи не буде цей контроль нівелювати саму ідею децентралізації? Для здійснення дієвого контролю за тим, щоб органи місцевого самоврядування не виходили за межі своїх конституційних повноважень, пропонується запровадити інститут державного представника (державного урядника), який на цей час у законопроекті позначено словом «префект». Слід зауважити, що перший президент України Леонід Макарович Кравчук на пленарному засіданні Конституційної комісії 25 червня доволі критично висловився стосовно такої назви. Він наголосив на тому, що такий термін не має нічого спільного із українською традицією державотворення, тобто є «чужим». І справді, словом «префект» ще у Стародавньому Римі позначалась особа, що обіймала військову, адміністративну або судову посаду. У деяких країнах (зокрема, у Франції) — це урядовий чиновник, що очолює управління в адміністративно-територіальній одиниці (департаменті). У ще інших деяких країнах — це начальник міської поліції. А у дореволюційній Росії — це був інспектор духовної семінарії (з часів Петра І). Як бачимо, той державний представник (чи державний урядник), якого у майбутньому призначатиме Президент України (за поданням Кабінету Міністрів) для здійснення ним певних функцій на рівні району та області, за своїм функціональним призначанням не має нічого спільного із «префектами» Стародавнього Риму, сучасної Франції чи дореволюційної Росії. Український поки що «префект» не очолюватиме управління в адміністративно-територіальній одиниці (районі та області). Йому передбачене повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України — з одночасним зверненням до суду (судом, який наділений компетенцією вирішувати такі справи, є адміністративний суд). Окрім означеної вище наглядової функції стосовно діяльності органів місцевого самоврядування, йому будуть надані повноваження здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України також з боку територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Таким чином, йдеться скоріше про перехід до цього посадовця тієї функції, що нині ще і до цього часу закріплена за прокуратурою. У зв’язку з цим передбачається, що буде скасовано пункт 9 Розділу XV Конституції («Перехідні положення»), відповідно до якого прокуратура від 1996 року й донині продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. Понад те — наш край ще від найпершого періоду своєї державності (від часів Київської Русі) ніколи не був частиною того простору Стародавнього Риму, на якому у подальшому сформувались незалежні держави (Італія, Франція, Румунія тощо). Усе це і спричинилося до адресованій Леонідом Кравчуком Конституційній комісії вимоги відшукати питомо український відповідник назви того посадовця, якому призначено бути «пильним оком» держави на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (району та області).
У цій площині є ще один дуже важливий момент, довкола якого лунає багато спекулятивних оцінок. Йдеться про повноваження Президента України зупиняти повноваження голови громади або ради громади чи районної та обласної ради з одночасним призначенням тимчасового державного уповноваженого. Слід особливо наголосити на тому, що такі повноваження Президента носять винятковий характер, і на них поширюються істотні конституційні обмеження. По-перше, їх здійснення може мати місце лише в тому разі, якщо голова громади, чи рада громади, або районна чи обласна рада вдасться до ухвалення акта, що не відповідає Конституції України і створює загрозу порушення державного суверенітету України чи її територіальної цілісності або створює загрозу національній безпеці України. По-друге, у цьому випадку Президент не може діяти свавільно, бо Конституція зобов’язуватиме його одночасно звернутись до Конституційного Суду України з метою отримання висновку про конституційність (неконституційність) акта, ухваленого органом місцевого самоврядування. У разі визнання Конституційним Судом такого акта неконституційним, Верховна Рада України має достроково припинити повноваження голови громади чи відповідної ради та призначити нові (позачергові) вибори. Якщо ж станеться так, що Конституційний Суд визнає ухвалений органом місцевого самоврядування акт таким, що відповідає Конституції, то Президент буде зобов’язаний скасувати своє рішення. Отже, тут виставлено низку запобіжників конституційного рівня, аби унеможливити свавільність дій з боку Президента, або те, що політики-популісти, спекулюючи, називають «узурпацією» чи «посиленням влади» з боку Президента. Стосовно цього, надто авторитетною є думка Венеційської комісії, яка у своєму висновку від 24 червня (пункт 11) зазначила: «цілком є виправданим те, що Президент України — як гарант конституції та місцевого самоврядування —матиме повноваження втручатись набагато швидше і надто ефективніше, ніж Верховна Рада, у ситуацію, коли органи місцевого самоврядування перевищують свою компетенцію, визначену конституцією і законами, і створюють загрозу суверенітетові, територіальній цілісності та безпеці держави». Невже не зрозуміло, що йдеться виключно про запобігання ситуаціям, пов’язаним із сепаратизмом, та невідступними спробами Кремля «федералізувати» Україну. У цій справі національні інтереси України — понад усе. І таке не порушує європейські стандарти.
— У контексті попереднього запитання. Без проведення місцевих виборів на нових засадах адміністративно-територіальна реформа може загальмувати. Яким чином має бути, на Ваш погляд, проведена виборча кампанія по Україні і, зокрема, на сході?
— Нині вже ні в кого немає сумніву, що нові місцеві вибори, які мають відбутись у жовтні, жодним чином не будуть пов’язані з реформою територіального устрою. А от що стосується розширених повноважень органів місцевого самоврядування, то вони стануть доступними для тих громад, які йтимуть фарватером реформ, що випливають із конституційних змін. А виборча кампанія по всій Україні має здійснюватись на однаковій законодавчій базі — визначеній українським законом.
— Нарікання на роботу судової гілки влади не вщухають? Що передбачається змінити на позитив? Скільки рівнів судової системи планується, хто призначатиме суддів?
 — Тема конституційної реформи у ділянці судівництва потребує окремої розлогої розмови. У цьому питанні Конституційна комісія перебуває поки що на стадії підготовки текстових формулювань за підсумками обговорення ідей та принципів, яке відбулось у рамках численних засідань відповідної робочої групи. До цієї теми, думаю, можна повернутись тоді, коли вже первинний варіант тексту буде розглянуто і схвалено на пленарному засіданні Комісії.
— Чи розглядається можливість посилення ролі уряду в системі владних координат, а тим самим зробити потужнішим парламент?
— А це — питання ще віддаленішої перспективи. Гадаю, що того вузла проблем, які існують у так званому владному трикутнику (президент — парламент — уряд), Конституційна комісія підступиться не раніше осені.

Фото Сергія КОВАЛЬЧУКА.