Основним поштовхом до розробки теоретичних аспектів компетенції суб’єктів місцевого самоврядування послугували обставини конституційних змін, які стосуються компетенційного розмежування між органами центральної і місцевої влади (територіальних громад та їх представницько-виконавчих органів). Якщо прийняти до уваги, що законодавчо-підготовча ініціатива Президента України була підтверджена створенням політико-професійної Конституційної комісії з різними поглядами політиків, вчених та спеціалістів на підготовку законопроектів, то це проявилось у визнанні того факту, що вчені і практики спочатку не замислились і відповідно не виробили для легітимації перспектив створення нової конституційної моделі концепцію внесення змін до Конституції. Отже, одразу, в першу чергу, постраждала методологія розробки принципів і орієнтирів, на які, як відомо, сподівався Президент України, маючи на увазі системний підхід для отримання належного правового продукту дослідницького характеру. Нормативна модель внесення змін до Конституції України стала предметом всебічного аналізу і дискусій в парламенті за участю Президента України.
Після ухвалення парламентом президентського законопроекту, нарешті, виправдалося багаторічне намагання всіх державних і громадянських структур суспільства впровадити європейську модель децентралізації повноважень, які раніше виключно належали державі та її суб’єктам. У кожному територіальному осередку (територіального устрою України — стаття 132 Конституції) існувала публічна влада. Ця влада за своєю природою визначалась на основі достатньо вагомої державницької теорії організації місцевого самоврядування. Але ж паралельно держава тримала створений каркас «на засадах єдності та цілісності державної території», а керуючим суб’єктом виступав уряд, який фактично здійснював повне державне управління в системі адміністративно-територіального устрою в Україні (стаття 133 Конституції). Паралельна система органів місцевої виконавчої влади існує «як продовження виконавчої державної вертикалі влади на чолі» з Кабінетом Міністрів України і тому розділ VІ Конституції України міцно тримав територіальну структуру місцевого самоврядування у своїй компетенції шляхом державного управління територіями.
Але в конституційному праві аксіоматично згідно зі статтею 7 місцеве самоврядування не входить до системи державної влади. Місцеві представницькі органи суспільних осередків людей від села до регіону відповідно до територіального устрою — це недержавна самоврядна публічна влада територіальних громад.
Влада кожної громади як спільноти самоврядування — одна із форм народовладдя, але відокремленої, автономної та незалежної за своєю компетенцією, яка водночас входить до публічної влади всього Українського народу. Отже, навіть з формально-конституційної позиції, місцеве самоврядування мало в кінцевому рахунку орієнтуватися не на штучно сформовану в 1996 році модель державницької орієнтації, а отримати конституційну реалізацію моделі громадівського устрою, що відповідно є вагомою підставою змінити свою природу конституційного праворозуміння. Постулат про те, що кожний суб’єкт публічної влади не в змозі нести конституційну відповідальність без можливості реалізувати свої повноваження, яких не було у територіальних громад і органів місцевого самоврядування до створення нової конституційної моделі, нарешті має свою органічну завершеність, що переконливо випливає з конституційно-правового аналізу. При цьому парадоксально сприймати подвійні стандарти, які з’явилися після прийняття Конституції 1996 року, коли вже у 1997 році Україна без застережень ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Це означало, що Україна як держава — член Ради Європи взяла на себе зобов’язання дотримуватися положень Європейської Хартії в повному обсязі. Цей факт підтверджується тим, що держава на конституційному рівні допускала існування двох стандартів у праворозумінні і правореалізації Європейської Хартії. Це підкріплювалося державницькою теорією місцевого самоврядування, а не громадівською практикою, прихильником якої був автор у наукових дискусіях і за посадою голова центрального району і органів самоврядування в Києві.
Важливість історичного моменту підтверджує, що, втілюючи у собі концентрований європейський досвід створення ефективної системи місцевого самоврядування і регіонального управління, як однієї із головних підвалин демократичного ладу в країні, Європейська Хартія передбачала застосування основних правил, які гарантують політичну адміністративну та фінансову незалежність територіальних громад та їх самоврядних органів. Отож прийняття Верховною Радою України законопроекту від 16 липня 2015 р. і направлення його для отримання висновку в порядку конституційного контролю, підтверджується демонстрацією на європейському рівні політичної волі представниками законодавчої влади надати практично незворотного характеру процесу модернізації Конституції України і виправлення модельного ряду «влада народу — суб’єкти державної і територіальної публічної влади, які утворюються народом». У зв’язку з цим наша позиція ніяк не збігається і докорінно протилежна позиції російських вчених-конституціоналістів, які орієнтовані на автократичне президентське правління в умовах федеративного устрою території держави. Російські вчені декларують традиційні види муніципальної відповідальності: перед державою, перед населенням, перед фізичними і юридичними особами. Але чому застосування повноважень муніципальними органами перебуває поза межами розуміння відповідальної демократії в Росії?
Схвалюючи нову конституційну модель місцевого самоврядування, децентралізація повноважень юридично створює новий правовий простір для виконання Закону від 09.12.1997 року «Про ратифікацію Рамкової конвенції про захист національних меншин», а також Закону «Про ратифікацію Конвенції стосовно Європейської Хартії регіональних мов та мов меншин», яка набула в Україні чинності з 1 січня 2006 року, та інших законів безпосереднього правозастосування в кожній територіальній громаді. Без конституційних змін «владоспроможність» територіальних громад не мала перспектив, оскільки була декларативною, а «місцевий конституціоналізм нереальним і неживим».
Новітній підхід до управлінського забезпечення потреб участі громадян у громадівській керованості соціальними процесами на місцях базується на чотирьох принципах:
а) верховенства територіального управління самоврядних органів власними справами;
б) обслуговування власними ресурсами потреб та інтересів власного населення;
в) створення і використання власної матеріальної і виробничої бази для розвитку підприємницької ініціативи, створення робочих місць, самофінансування соціальної допомоги;
г) повна відповідальність органів місцевої влади перед мешканцями громадівської спільноти.
За таких умов потреба в існуванні будь-яких органів виконавчої влади як представників держави у здійсненні управління на територіях практично втрачає сенс. Отже, громадівська теорія (на відміну від нинішньої державницької концепції) дає змогу зосередитися на виявленні змістовного виявлення ознак загальної, субсидіарної та спеціальної (виключної) компетенції місцевого самоврядування та їх виконавчо-розпорядчих органів.
Коли проголошується децентралізація як конституційна модель, поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає диференціацію основних функціональних видів діяльності виконавчої влади і відокремленої від державної влади територіальних громад, їх представницьких і виконавчо-розпорядчих суб’єктів. Поділ влади, як принцип, дозволяє на підставі конституційного регулювання створювати новий організаційно-правовий устрій держави, розподілити систему і підсилити владоспроможність суб’єктів, наділивши їх відповідною компетенцією. Тому зміст децентралізації місцевого самоврядування має свідчити, що визнається такий факт, що державна влада реалізується виключно з питань вже поділеної (розмежованої) компетенції і не може зазіхати (створювати перепони, перерозподіляти, або примушувати до реалізації так званої «сумісної компетенції» з органами місцевого самоврядування).
Через призму функцій державного управління у різних системах раціонально-управлінська компетенція досягається застосуванням додаткового принципу розподілу функцій між суб’єктами публічної влади шляхом деконцентрації повноважень по «горизонталі» і по «вертикалі». При цьому можлива договірна узгодженість, коли відбувається взаємна передача державі повноважень від органів місцевого самоврядування, що відображає делегування як засіб досягнення цілей і завдань, якщо вони не мають відповідних матеріальних і фінансових ресурсів. Проте слід звернути увагу на те, що в механізмі застосування перерозподіленої компетенції між державним управлінням і управлінням органами місцевого самоврядування завжди постає проблема, яка чомусь замовчується як у теорії, так і при розробці заходів досягнення ефективної децентралізації на основі нової конституційної моделі. Йдеться про те, що законодавець, плануючи забезпечення проведення конституційних реформ відповідно до плану, схваленого постановою Верховної Ради України від 4 червня 2015 року, ніде не вказує на те, що важливим елементом для реалізації повноважень органами місцевих громад, є повноваження самостійно регулювати нормативно-правовими актами відносини в сфері місцевого громадівського управління. У цьому відношенні самостійність територіальних громад можна досягти, якщо реальність повноважень буде підтверджена здатністю приймати локальні нормативні акти, видавати загальнообов’язкові рішення, які мають виконуватися і гарантуватися засобами адміністративної відповідальності, що дасть можливість, зокрема, досягати (забезпечувати) територіальний правопорядок, що особливо актуально для міста Києва.
При вивченні проблеми оптимального визначення повної і виключної компетенції місцевого самоврядування важливо виходити з доктринальних позицій конституційного права, що в межах своєї компетенції суб’єкт права повинен володіти свободою дій, за результати яких несе встановлену відповідальність. При цьому усунення причин конфліктів залежить від того, чи буде у законодавстві зведено до мінімуму або повністю ліквідовано поділ прав і обов’язків, і передбачатися здійснення повноважень, що суб’єкт права не просто має право, але і зобов’язаний застосовувати на виконання своїх функціональних завдань законними методами.
Без цього державний апарат і органи місцевого самоврядування не в змозі діяти ефективно: різноманітні органи дублюватимуть один одного, а деякі важливі функції державного управління можуть бути взагалі упущені.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України.
