У Києві відбулась акція Реанімаційного пакета реформ. Із закликами до Конституційної комісії прописати в перехідних положеннях змін до Конституції процедуру перепризначення суддів та усунення політичного впливу на судову гілку влади. Активісти, які вважають, що за останні роки довіра до судової влади зменшилась до критично низького рівня, вимагали проведення повноцінної судової реформи, перезавантаження судової системи та повного оновлення суддівського корпусу.
Про потребу реформи судової системи, яка й досі зберегла багато рудиментів ще з радянських часів, говорять від проголошення Незалежності. І хоча в останні півтора року, після приходу нової влади, було здійснено декілька радикальних кроків, у тому числі й законодавчих, для оновлення судової системи, без конституційних змін, як свідчить практика, вже не обійтися. Над цим нині працює окрема робоча група у складі Конституційної комісії — з питань судової реформи, яка має напрацювати узгоджений варіант конституційних змін. І хоча Венеціанська комісія 23 липня вже позитивно оцінила в цілому попередній текст змін до Конституції в частині правосуддя, до консенсусу ще далеко. Про це свідчать і члени Конституційної комісії, які нещодавно обговорювали конституційні зміни під час круглого столу на тему: «Українські суди — перезавантаження через зміни до Конституції». Отож їм слово.
Сергій ГОЛОВАТИЙ, член Конституційної комісії, засновник Української правничої фундації:
— Чому йдеться про реформу правосуддя, а не судової влади? Бо це охоплює і судову ланку як головний інструмент, але сюди долучаються й інші, суміжні юридичні інститути — державне обвинувачення, незалежний захист і виконання судових рішень.
Основні новації конституційних змін: змінюється мінімальний віковий ценз для суддів — 30 років, змінюється і система юридичної освіти, підготовки кадрів. Професійний стаж додається як критерій — не менше п’яти—семи років. Скасовується інститут випробних термінів. Запроваджується функціональний імунітет суддів. На конституційному рівні визначається виключно конкурсний відбір на суддівську посаду. Притягнення до дисциплінарної відповідальності органом, у складі якого більшість суддів.
Призначення суддів здійснює Президент за поданням Вищої ради правосуддя. Можливо, нам поталанить, і буде сказано, що рішення Вищої ради правосуддя є обов’язковим для Президента. За це треба змагатися.
Верховна Рада вилучається з інституційного процесу призначення суддів.
Стосовно Вищої ради правосуддя — поки що немає балансу між політичними інститутами. Бо Президент як всенародно обраний політичний інститут присутній, а всенародно обраний представницький орган відсутній.
Встановлюється, що в державному бюджеті має бути фінансування окремо для кожного суду, і державний бюджет у парламенті представлятиме представник інституту суддівської системи. Найкраще, щоб це була Вища рада правосуддя. Але ще не вийшли на конкретний висновок.
Запроваджується положення про ратифікацію Римського статуту — він вмонтовується у систему.
Визначаються функції захисту та функції обвинувачення. Державне обвинувачення фактично зводиться до кримінального процесу, кримінальних проваджень. У четвертому пункті сказано (відповідно до європейських рекомендацій), що можуть бути сфери, де повинно бути представництво держави для захисту інтересів держави. Але треба визначити в законах, щоб поза сферою кримінальної юстиції не виникало особливого втручання державного обвинувачення.
До Конституції входить положення про етапи виконання судового рішення.
Конституційний Суд України — оновлюються положення на 90%. З’являються нові повноваження, пов’язані з законом про децентралізацію і визнанням неконституційності актів місцевого самоврядування, вилучаються інститут тлумачення законів, функція щодо конституційності питань, які пропонується винести на конституційний референдум, збільшується граничний вік суддів — до 70 років, уточнюються деякі кваліфікаційні вимоги, змінюється імунітет судді — від загального до функціонального, тобто звільнення від відповідальності за голосування чи висловлювання у суді.
Однак, на превеликий жаль, найбільший опір інституційній реформі виходить від представників судової влади в Конституційній комісії. Громадянське суспільство штовхає реформу, політики штовхають, а представники судової влади не хочуть.
Оксана СИРОЇД, член Конституційної комісії і Ради з питань судової реформи, заступник Голови Верховної Ради України:
— Мене не покидає думка, що був певний умисел у тому, щоб зміни до Конституції готувати не цілісним документом, а частинами. Бо якщо є окрема частина стосовно недоторканності, окремі частини щодо децентралізації, судової влади — це звучить не так страшно чи небезпечно. А якщо скласти до купи, можемо побачити картину надмірної концентрації влади в одних руках і відповідно втрати контролю інших інститутів.
Щодо конституційних змін у частині судової реформи — треба думати в двох паралельних напрямках: інституційному, тобто забезпечення інституційних інструментів незалежності, а другий — якість суддівського корпусу.
Конституційні зміни — це шанс для оновлення суддівського корпусу, іншим способом зробити це неможливо. У проекті змін до Конституції, з одного боку, були спроби убезпечити суддів від політичної незалежності, але це убезпечення пішло однобоким шляхом. Усі погодилися з тим, що Верховна Рада не повинна мати стосунку до призначення і звільнення суддів, але чомусь не було такої одностайності в контексті повноважень Президента.
У нинішній редакції, яка підготовлена Конституційною комісією, склад Вищої ради правосуддя має дуже сильне зміщення убік незбалансованості. Під час спілкування з членами Венеціанської комісії доводилося від них чути: якщо Президент звільняє та призначає суддів, то де ж парламент хоча б у складі Вищої ради правосуддя?
Інший аспект — якість суддівського корпусу. Скільки би не писали про незалежність, які гарантії не намагалися би виписати, судді сьогодні є такими, якими вони є. Ми переживаємо реінкарнацію та утвердження тієї якості правосуддя, яка була сформована упродовж останніх років, у тому числі, яку ми мали упродовж правління Януковича. Ми щиро сподівалися, що судді використають закон про відновлення довіри до судової влади для того, аби визнати свою відповідальність, струсити з себе пил ганьби і використати дані їм нові інструменти, щоб сформувати з-поміж себе більш якісне суддівське самоврядування. На жаль, судді використали це для реінкарнації і утвердження того, що було. Великі сподівання були покладені й на процедуру атестації згідно із законом про справедливий суд, але вона ще навіть не почала діяти. І не факт, що ця процедура буде ефективно діяти. Яскравий приклад — подання до Верховної Ради про призначення суддів безстроково, які нині приходять від Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Ми розраховували, що нові кандидатури суддів будуть такими, що дозволять парламенту не обговорювати їх. Але, як виявилося, серед тих кандидатур чимало людей, до яких у суспільстві є надто багато питань.
Без запуску хоча б якогось ефективного механізму оновлення суддівського корпусу опинимося у такій же пастці, в якій перебували досить тривалий час. Проект змін до Конституції повинен запропонувати механізм оновлення суддівського корпусу.
Леонід ЄМЕЦЬ, член Конституційної комісії і Ради з питань судової реформи, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя:
— Голосування у парламенті за зміни до Конституції у частині децентралізації засвідчило, що в парламенті є потенціал приймати зміни до Конституції, незалежно від того, які дискусії щодо тексту запропонованих змін. Закони про відновлення довіри та про очищення влади мали за мету повернути довіру до судової влади шляхом її очищення і оновлення. Судді повинні були б першими зацікавлені в реформі, й щоб суспільство нарешті почало сприймати суддів як частину себе, як чесних арбітрів, і судді отримали би ту повагу, на яку заслуговує інститут судочинства. Але, на жаль, у силу звички наші судді не хочуть оновлюватися, змінювати принципи своєї роботи.
Не чути й позицію органів суддівського самоврядування щодо суддів-хабарників. Тоді як соціологічні дослідження показують, що в Україні найнижчий рівень довіри до суддів, навіть нижче, аніж рівень довіри до політиків та до правоохоронних органів.
Напрацювання Конституційної комісії наразі не дозволяють говорити, що це будуть ті реформи, які задовольнять суспільство і вирішать проблему. Запропоновані реформи мають швидше косметичний характер.
Фракція «Народний фронт» звернулася до Голови Верховної Ради з проханням надати фракції підписні листи для збору підписів щодо внесення змін до Конституції в частині правосуддя. Оскільки наші думки не вдалося довести через Конституційну комісію, ми спробуємо зібрати 150 підписів за радикальну реформу суддівської влади. Маємо очиститися, повністю перезавантажити суддівський корпус. Бо той суддівський корпус, який є нині, не задовольняє суспільство і головне — не відповідає тим завданням і викликам, які перед ним постали: досягнення правосуддя і довіра людей до єдиного справедливого арбітра.
Зміни до Конституції мають надати людям розуміння, до якого суду їм звертатися, що суд прийме справедливе рішення і що суддя буде чесним. Те, що пропонує Конституційна комісія, — не достатньо.
Має бути оновлено весь суддівський корпус. Судді повинні будуть скласти нові іспити, пройти відкритий конкурс, майнову перевірку, перевірку своєї діяльності.
Микола КОЗЮБРА, професор, член Конституційної комісії і Ради з питань судової реформи:
— Я є учасником конституційного процесу по суті з самого початку Незалежності й можу судити, як проходили відповідні конституційні комісії, ради, асамблеї, створені за різних президентів. Від роботи нинішньої Конституційної комісії у мене враження як найбільш непрозоре. Я не розумію, чому засідання робочої групи з питань судової реформи відбуваються в адміністрації Президента, куди вхід непростий і для громадськості фактично недоступний. Тому суспільство й не розуміє необхідності судової реформи. Ніхто до суспільства цієї необхідності не доводив і не намагався подати кінцевий результат судової реформи. Дивує також надмірна присутність у складі робочої групи представників судової влади. Суддів, безумовно, потрібно уважно вислухати, але довіряти суддям проводити судову реформу не можна.
У проекті, напрацьованому конституційною комісією, не вдалося зламати тієї складної, заплутаної системи, яка формувалася ще починаючи з радянських часів і стала малодоступна, малозрозуміла, складна. Не скажу, що спрощення судової системи — це панацея, але люди мають знати, до якого суду звертатися. Зараз підсудність чітко не визначена. Не вдалося і прийняти компромісний варіант — вилучити з Конституції згадку про вищі спеціалізовані суди. Тобто практично залишається та сама судова система, і плутанина з вищим судами триває.
Інша проблема пов’язана з формуванням суддівського корпусу. Не можна сказати, що тут немає прогресу — є конкурсна система, навчання кандидатів, усунення надмірної політизації у процесі призначення суддів. Але ми пішли на компромісний варіант — призначення суддів загальної юрисдикції указом Президента. А стосовно Конституційного Суду — залишили частково призначення суддів з’їздом суддів, органом суддівського самоврядування. Проте чи варто втягувати судову систему в політичний процес, навіть органи суддівського самоврядування? На мій погляд, легітимізувати суддів Конституційного Суду має все-таки держава.
Микола ОНІЩУК, член Конституційної комісії, ректор Національної школи суддів України:
— Є очевидним, що судова реформа, реформа правосуддя, попри її надзвичайну значущість, сьогодні все ще сприймається як сфера, де досягнути консенсусу не вдалося. І це до певної міри викликає стурбованість з точки зору того, чи здатен парламент у творенні змін до Конституції зробити рішучий крок. Нога вже занесена, але таке враження, що твердого поступу може й не відбутися.
Водночас маємо визнати, що навіть без змін до Конституції вдалося через законодавчі інструменти домогтися вирішення досить багатьох важливих питань, які дозволяють оптимістичніше дивитися на майбутнє українського правосуддя. Насамперед змінено склади двох надзвичайно важливих органів судового управління — Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Це, можливо, не ідеальний європейський стандарт — коли судді мають бути обрані самими суддями, але принаймні до цих органів є суттєвий ліміт довіри.
Другий фактор, який ще себе сповна не проявив, — реформа суддівської дисципліни. Чинний закон про забезпечення права на справедливий суд заклав доволі серйозні засади для формування суддівської відповідальності. І щойно ці інструменти почнуть діяти, багато що у сфері правосуддя зміниться, бо суддя став доступніший для відповідальності, коли зловживає правом.
Третє — запровадження оцінювання суддівської діяльності, підзвітність судді суспільству. Хоча фактично цей процес ще не розпочався, але тим не менше це доволі суттєві кроки. Змінено також систему доступу до суддівської професії, яка тепер обов’язково передбачає рік спеціальної підготовки кандидата на посаду судді. І щойно цей процес буде запущено, у суддівську систему віллється нова кров, яка має оздоровити весь суддівський механізм.
Тож навіть через використання законодавчих інструментів за останні півтора року нам вдалося чимало зробити. Насамперед щодо єдиної практики застосування закону судами касаційної інстанції, процесуальні фільтри, подолання проблеми повсюдності апеляції, повсюдності касації. Але якщо хочемо рухатися далі, ми вперлися в стіну. І ця стіна — конституційні зміни, через які треба пройти.
Думка експерта
Роман КУЙБІДА, Центр політико-правових реформ:
— Унаслідок так званої «судової реформи» 2010 року (прийняття закону про судоустрій і статус суддів) за часів Януковича суди і судді стали залежними від політичної влади, передусім від адміністрації Президента. Після усунення від влади Януковича проведення судової реформи стало одним із найнагальніших завдань. Однак у 2014 році реформа проведена не була. Перешкодою став опір старих політичних еліт, який вдалося знівелювати лише після проведення позачергових виборів до Верховної Ради, бажання нової влади скористатися перевагами «ручного» правосуддя для своїх потреб. Як наслідок — у 2014 році відбулися лише точкові зміни, пов’язані зі створенням нових можливостей для суддівського самоврядування та частковою руйнацією системи політичних впливів на суддів. Водночас судова реформа виходить на перший план у порядку денному нової політичної влади. В своєму виступі з нагоди презентації Стратегії-2020 Президент Порошенко визначив судову реформу однією із пріоритетних. Однак темп судової реформи, обраний у 2015 році, надто повільний, і поки що реформа відчутних результатів не дала.
Факт
Венеціанська комісія у своєму висновку щодо проекту змін до Конституції в частині реформи правосуддя вітає, зокрема:
усунення Верховної Ради з процесу призначення суддів,
скасування випробного терміну для суддів;
скасування «порушення присяги» як підстави для звільнення суддів;
запровадження конкурсних процедур при призначенні суддів на посади;
формування Вищої ради правосуддя у такий спосіб, щоби більшість складали судді, обрані суддями;
проведення реформи прокуратури та забезпечення гарантій її незалежності (насамперед, через позбавлення Верховної Ради повноважень щодо висловлення недовіри Генеральному прокурору), а також позбавлення прокуратури повноважень стосовно здійснення загального нагляду.
