Процедура зміни Основного Закону України та сутність запропонованих новел є індикатором наявності чи відсутності державницької позиції в очільників діючої влади, які запропонували ці зміни. На жаль, конституційний процес засвідчив, що влада якісно не змінилася і продовжує діяти в традиціях поваленого народом режиму — кулуарно готує найважливіші для діяльності держави рішення (зміни до Конституції), вводить в оману громадян неправдивою інформаційною кампанією стосовно децентралізації, легітимізує свої сумнівні ідеї за допомогою замовного висновку старого, з часів Януковича, Конституційного Суду України, що в правовій державі було б апріорі неможливим.

Проаналізуємо, як усе відбувалося. Зміни до Основного Закону готувалися Конституційною комісією — дорадчим органом при Президентові України. Їх громадське обговорення не проводилося, тобто думка народу була проігнорована. Через проблеми з кворумом Конституційний Суд України (КСУ) розглянув справу в авральному порядку (впродовж тижня), ще й у формі письмового провадження. До актів КСУ є особливі вимоги, адже він є єдиним органом конституційної юрисдикції щодо утвердження верховенства Конституції України на всій її території. Зважаючи на надзвичайну важливість питання і широкий суспільний резонанс, суд мав би розглядати справу у формі усного слухання, залучивши провідних експертів та фахівців у галузі конституційного права. Це дозволило б виявити всі прогалини та ризики законопроекту, ухвалити об’єктивне рішення, мінімізувати загрозу появи хаосу в Конституції чи можливої узурпації влади. Натомість країна отримала взагалі нічим не обґрунтований позитивний висновок без жодної мотивації та аргументів. Головний форпост Конституції здався без бою на милість авторів змін.
Найперше, що викликає нерозуміння і несприйняття, — це дозвіл змінювати Основний Закон в умовах війни. КСУ не взяв до уваги низку законів, ухвалених з метою забезпечення функціонування України в умовах збройної агресії Росії, обмежившись формальною перевіркою наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану. За логікою суддів, байдуже, що Верховна Рада ухвалила закони, покликані захистити країну від агресора, визнала Росію країною-агресором, байдуже, що на Донбасі йдуть бої, гинуть тисячі бійців і мирних мешканців: якщо немає указу — значить, і війни немає, «не вір своїм очам». Прикро, адже йдеться про принципову можливість змінювати Конституцію України за таких умов. Будь-кому зрозуміло, що зміни в таких обставинах можуть бути вигідні ворогу. Дуже дивує, що, не визнавши війну, КСУ схвалює зміни, продиктовані потребою зупинити цю ж війну.
Зміну Конституції мотивують необхідністю виконання комплексу заходів, передбачених Мінськими домовленостями, визначити природу яких надзвичайно важко. Вони не є актом міжнародного чи національного права, їх не підписували офіційні уповноважені особи держави та не ратифікував парламент. Вказаний комплекс заходів у примітках до пункту 11 передбачає ухвалення для частини територій України законодавства з привілеями (мовне самовизначення; відмова від будь-яких форм переслідування; вплив місцевого самоврядування на формування міліції, судової влади та прокуратури тощо). Очевидно, що узаконення подібних вимог призведе до їх конфлікту з нормами Конституції України, які регулюють аналогічні суспільні відносини в інших частинах держави.
Ніхто не має права забувати, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей не можуть суперечити нормам про конституційний лад, суверенність і незалежність України, поширення суверенітету України на всю її територію, унітарність України як держави, цілісність і недоторканність території України в межах існуючого кордону, загальні засади місцевого самоврядування.
Є величезні ризики, що зміни до Конституції можуть стати основою для закріплення у звичайному законі положень, які виходять за межі здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, безпосередньо стосуються здійснення на цих територіях виконавчої влади, специфічної регламентації окремих елементів конституційного ладу України, судоустрою та правоохоронної діяльності, встановлення на цих територіях особливих підстав, обсягу повноважень і способів діяльності органів державної влади та органів самоврядування, що не узгоджуються із засадничими положенням Конституції України. Строку дії вказаних особливостей не визначено, їх тимчасовий характер не акцентовано, хоча його вміщено в Перехідні положення Конституції. За своїм правовим змістом цей пункт є постійною нормою, яка створює конституційні передумови для постійного існування «особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей».
Ймовірно, що в разі зміни політичної ситуації, складу парламенту, закріплений в Конституції закон може бути змінений і на вказаних територіях будуть встановлені ще інакші правила місцевого самоврядування, які торуватимуть шлях до сепаратизму та федералізму. При цьому немає ніяких гарантій, що не будуть обмежені чи скасовані існуючі права і свободи громадян, які там проживають. І навіть тоді, коли Україна відновить контроль над своїм кордоном, забезпечити однаковий порядок місцевого самоврядування на всій території України можливо буде лише шляхом внесення змін до Конституції України.
Ініціатори змін до Конституції, мабуть, до кінця не усвідомлюють, що наслідками їхньої діяльності може бути роздробленість держави. Українські території на законодавчому рівні можуть бути виведені через так звані «їх особливості» з-під юрисдикції України, у тому числі в частині реалізації компетенції органів державної влади та їх посадових осіб. З такими повноваженнями та принципами відносин з центральною владою, як це передбачено Комплексом заходів з виконання Мінських домовленостей та Законом України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», окремі райони Донецької та Луганської областей набувають ознак федеративних утворень, що є загрозою для унітарності України.
Другий суттєвий акцент змін — так звана децентралізація. В інформаційному полі відбувається повна підміна понять. В красивій упаковці децентралізації і передачі повноважень на місця протягуються механізми зміни моделі управління з парламентсько-президентської на президентсько-парламентську, чи навіть президентську модель управління державою.
Ідея запровадити інститут префектів та доповнити повноваження Президента України новим повноваженням контролю над місцевим самоврядуванням є засобами жорсткої централізації публічної влади, навіть порівняно з тією моделлю, яка існує в чинній Конституції України. Розглядати запропоновані законопроектом зміни до Основного Закону України виключно в контексті децентралізації влади, за умов, коли значна частина норм навпаки сприятиме централізації публічної влади, видається блюзнірством.
Зокрема, пропонується встановити необґрунтовано широкі підстави для зупинення Президентом України дії актів місцевого самоврядування, а також для тимчасового зупинення ним повноважень органів місцевого самоврядування з міркувань загрози національній безпеці. Самі загрози національній безпеці визначаються у Законі «Про основи національної безпеки України». Відтак у разі зупинення Президентом України акта місцевого самоврядування, який створює загрозу національній безпеці, Конституційний Суд України (а саме до нього має звернутися Президент) змушений буде фактично займатися не властивою для себе діяльністю — здійснювати перевірку такого акта не на відповідність Конституції України, а на предмет відповідності іншим критеріям, що виходить за межі його компетенції.
Новели не визначають граничного строку, на який Президент України може зупинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що створює підстави для запровадження необмеженої в часі узурпації повноважень місцевого самоврядування центральними органами влади.
Префекти наділяються значно ширшими, порівняно з теперішніми головами місцевих державних адміністрацій, повноваженнями стосовно органів місцевого самоврядування, зокрема, правом здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Водночас не передбачаються конституційні механізми відповідальності префекта: можливість висловлення йому недовіри органами місцевого самоврядування чи територіальною громадою. Оскільки до першого призначення префекта його повноваження здійснюватиме голова відповідної місцевої державної адміністрації (що може тривати аж до 1 березня 2018 року), місцеві ради будуть позбавлені можливості впливати на виконавчу владу шляхом висловлення недовіри головам місцевих державних адміністрацій, що зменшує можливість реагування органів місцевого самоврядування на протиправну чи неефективну діяльність голів місцевих державних адміністрацій, що в підсумку зменшує їх можливості стосовно захисту прав та інтересів територіальних громад.
Префект наділяється правом зупинення дії актів місцевого самоврядування, а Президент — правом тимчасово зупинити повноважень голів громад, складів рад громад, районних, обласних рад з одночасним призначенням тимчасового державного уповноваженого. Така норма може призвести до того, що органи виконавчої влади переберуть повноваження органів місцевого самоврядування та обмежить здійснення місцевого самоврядування на окремих територіях держави. Підстави для зупинення дії актів не конкретизовані. Така підстава, як невідповідність Конституції та законам України, є загальною і недостатньо чіткою. У поєднанні з повноваженням здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування префекту фактично надається необмежена можливість зупиняти дію актів місцевого само-
врядування з будь-яких особистісних підстав чи вказівки начальства зверху.
А раз так, виходить, що префект може зупиняти дію будь-яких актів місцевого самоврядування, навіть прийнятих за результатами місцевого референдуму. Однак таке повноваження префекта суперечить праву територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів, результати яких є остаточними, не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади і є обов’язковими до виконання на відповідній території.
Сама процедура припинення дії актів місцевого самоврядування вкрай недосконала. Є кілька суб’єктів, уповноважених зупиняти дію актів місцевого самоврядування (префект і Президент), передбачені різні підстави для такого зупинення (невідповідність Конституції та загроза національній безпеці), а також різний порядок перевірки на відповідність Конституції і законам України цих актів. Тобто два різні суб’єкти можуть зупиняти дію одного і того самого акта місцевого самоврядування та ініціювати одночасний розгляд звернень стосовно нього двома різними судами — судом загальної юрисдикції (префект) та Конституційним Судом України (Президент).
Проте префект не зможе вимагати визнати відповідний акт місцевого самоврядування неконституційним (оскільки це виключна прерогатива Конституційного Суду України), як і не зможе порушувати питання про визнання його незаконним (адже йдеться про перевірку відповідності такого акта Конституції України). Відтак у Конституцію України пропонується закласти норму, яка завідомо не зможе бути реалізована на практиці.
Із законопроекту не зрозуміло, хто забезпечуватиме в областях та районах виконання актів Президента України, Кабінету Міністрів України, які є обов’язковими до виконання на території України. За чинною Конституцією, цю функцію разом із функцією забезпечення виконання Конституції та законів України покладено на місцеві державні адміністрації. Тепер вони скасовуються, натомість на префекта покладаються лише функції нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, тобто ні забезпечення виконання актів Президента України та уряду України, ні нагляду за їх виконанням на регіональному рівні не передбачається. Також не встановлюється жодної підпорядкованості префекта району префекту області. Виникає питання: як буде функціонувати новостворена вертикаль органів виконавчої влади, якщо всі вони відповідальні лише перед Президентом України, а підзвітні та підконтрольні — Кабінету Міністрів України.
Можна довго описувати протиріччя, неузгодженості, помилки і плутанину в законопроекті. Легко спрогнозувати, на що може перетворитися наша держава, якщо до влади прийде черговий президент з психотипом поваленого Януковича — на східну деспотію чи антилюдські режими Північної Кореї, Сирії, колишнього Іраку чи сучасної Росії. Пропоновані норми дозволять нечесній чи підконтрольній Москві персоні за півроку узурпувати всю владу в державі. Тому вердикт у всіх тверезо мислячих народних обранців щодо пропонованих змін мав би бути один — такі зміни до Конституції призведуть до дисбалансу гілок влади, породять правовий хаос, зіпсують Основний Закон і нашкодять демократії. Ці зміни можуть прокласти шлях до узурпації влади однією особою, до майбутнього тоталітаризму чи диктатури в державі. Перед голосуванням за зміни до Конституції у другому читанні та в цілому кожен депутат повинен дати собі чітку відповідь: чи він є представником однієї особи, хоч цією особою є навіть президент, чи ми представляємо в найвищому законодавчому органі держави своїх виборців, котрі як мінімум нам доручень на шматування Конституції не давали. Парламент не має права вибити в України землю з під ніг ще не стійкої демократії. У такому варіанті пропоновані зміни країні не потрібні!

Олег Мусій, народний депутат України, позафракційний, член Політради ПП «Громадський рух «Народний Контроль».

 

Олег Мусій.