У червні 1991 року, за кілька місяців до проголошення незалежності, Верховна Рада УРСР ухвалила Концепцію нової Конституції України. Цей документ можна вважати матір’ю сучасного Основного Закону, бо завдяки загальнометодологічним принципам і підходам до його формування більшість ухвалених тоді положень знайшли відображення в нині діючій Конституції.
Історичні виклики
Про те, як ухвалювали Концепцію нової Конституції, наша розмова з народним депутатом 1-го, 2-го і 3-го скликань Віктором ШИШКІНИМ, бо саме він за дорученням Конституційної комісії представляв її з трибуни Верховної Ради 19 червня 1991 року. «Підкреслюю, що маємо справу з концептуальними положеннями, — сказав він під час дебатів, — а не з конкретними нормативними положеннями, які пізніше сформуються на професійному рівні при підготовці самого тексту Основного Закону». Чи справилися тоді з поставленими завданнями? Які думки з цього приводу виникають у законотворця за чверть століття?
— Чи відчувалася особливість моменту під час роботи над Концепцією нової Конституції? Чомусь думається, що до того часу народні депутати здебільшого займалися не законотворенням, а схваленням документів, які «спускали зверху»...
— Ви правильно мислите. Всі парламенти союзних республік, як складових частин Радянського Союзу, дублювали те, що приходило з центру, тобто з Москви. Якщо проведете порівняльний аналіз Конституції СРСР 1977-го і Конституції УРСР 1978 року, то побачите фактичне віддзеркалювання цих документів. За винятком лише одного — у союзній йдеться про елементи федерального устрою.
Проте давайте подивимось на реалії з точки зору принципу історизму. У 1989-1990 роках відбулася перша альтернативна виборча кампанія, яка завершилася обранням нового парламенту. Сили, які прийшли в законодавчий орган, уже не хотіли бути лише передаточним механізмом від центру донизу. Постали нові реалії. Не скажу, що тоді всі хотіли незалежності. Опозиція була різнобарвною. Найрадикальнішими в цьому питанні були сили, очолювані колишніми політв’язнями: В’ячеславом Чорноволом, Левком Лук’яненком, Степаном Хмарою, братами Горинями та іншими. Багато хто, навіть з опозиції, ставився до різких підходів критично, хтось вважав, що питання незалежності ще не на часі, були й повністю індиферентні до питань незалежності України антикомуністи. Я не був радикальним — передусім стояв на позиції повної демократизації всього радянського суспільства, але за будь-якої нагоди міг стовідсотково підтримати радикальні кроки, що й відбувалося реально. Були й такі «опозиціонери», які в душі підтримували ідею Російської нерадянської імперії. Всі ці люди входили до Народної ради, яка виступала акумулятором всіх антикомуністичних сил.
— Як вдалося знайти консенсус серед такої різношерстості?
— Базою конституційних змін стало проголошення Декларації про державний суверенітет України в липні 1990 року. Саме вона дала підстави для закладення Концепції нової Конституції України. Однак ще до червня 1991-го цю Декларацію реалізували в інших документах. Як конституціоналіст з точки зору формалістики, вважаю, що незалежність проголосили не в 1991 році. Я б назвав іншу дату — 24 жовтня 1990-го, коли з Конституції УРСР зробили Конституцію України. Це були справді радикальні революційні зміни.
Наприклад, ми проголосували за запровадження посади Генерального прокурора України. Хочу нагадати: вся прокуратура Радянського Союзу була суто імперською структурою. На відміну, наприклад, від міліції чи КДБ, бо очільника КДБ призначала українська влада. Зрозуміло, що все погоджувалося з Москвою і, певно, була навіть вказівка з Москви, але ми говоримо про юридичну формалістику — акт про те, що особа обіймає певну посаду, був актом української влади. Проте керівника республіканської прокуратури українська влада не призначала ні-ко-ли! Навіть районного прокурора призначали за погодженням із Генеральним прокурором СРСР. Ми ж ввели посаду Генерального прокурора України, якого призначала Верховна Рада УРСР, і лише їй він був підзвітний. А найвищою судовою інстанцією ставав лише Верховий Суд УРСР, і ми заборонили відсилати судові справи на аналіз до Москви. Постановили, що наші призовники служитимуть лише на території нашої країни. Визнали закони УРСР первинними відносно законів СРСР. Скасували комітет конституційного нагляду та замінили його Конституційним Судом, хоч на той час його ще й не було створено. Таких новацій — безліч, але всі вони системно підтверджують, що фактично незалежність проголосували вже тоді. Звершили все це навесні — відірвали від СРСР державний арбітраж, назвавши його арбітражними (зараз господарські) судами. У травні запровадили посаду Президента УРСР і прийняли закон про його вибори. Таким чином, Концепція нової Конституції не з повітря народилася.
Сильна виконавча влада — потрібна тоді, необхідна тепер
— Під час голосування за Концепцію у 1991 році велися дебати з приводу того, чи має наша республіка бути президентською. Народний депутат Іван Заєць, зокрема, сказав: «Парламентсько-президентська республіка — це система радянського народовладдя». Що пригадуєте про ці дискусії?
— Я проти термінів «парламентсько-президентська» чи «президентсько-парламентська» республіка. У моїй теорії є два поняття — «президентська» або «парламентська». У своїй позиції виходжу з теорії поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Найбільш консервативною має бути судова гілка. Її представники мають десять разів подумати перед тим, як відрізати. Поміркованою має бути законодавча влада. Тут треба зважувати, які документи ухвалювати. І найбільш рухливою, таким собі двигуном, має бути виконавча влада, яка повинна миттєво відповідати на виклики суспільства. Тому важливо, хто формує цю виконавчу владу. Якщо президент, то республіка — президентська, якщо парламент — парламентська. Простішою мовою: форма правління залежить від того, хто відповідальний за бардак у країні.
У нас була стовідсотково президентська республіка до 2004 року, доки Леонід Кучма формував уряд. Так ми й заклали її в Концепцію Конституції. Дискусія з приводу цього справді мала місце. Я прихильник німецької системи устрою державної влади і був за парламентську республіку, хоч би й за наявності президента. Втім навесні 1991 року в самій Народній раді погляди змінилися. Навіть противники радикальних настроїв щодо самостійності України стали тоді на шлях переусвідомлення і виявилися прихильниками незалежності. Чекали лише моменту, тому постало питання: якщо проголошувати нову державу, то треба формувати нові державні органи. Саме тому в цей період необхідна була авторитарна форма правління, концентрація сильної влади в одних руках. Особисто я поставив себе на компромісний шлях і погодився з тим, що саме на цьому етапі становлення української державності потрібна президентська форма правління. Ухвалюючи Концепцію нової саме української Конституції в червні 1991-го, ми навіть і передбачити не могли, що саму Конституцію проголосують аж у 1996-му. Думали, що цей процес займе максимум рік. Маючи тоді вже конституційну незалежність, ми все ж фактично залишалися в складі СРСР, і сильна президентська влада мала бути революційним кроком для остаточного відриву від метрополії.
— Під час обговорення Концепції звучало, зокрема, й таке: «Закони наші не виконуються тому, що немає сильної виконавчої влади». Гадаєте, нині ця фраза актуальна?
— Суперактуальна. Наше суспільство досі до кінця не розуміє, кому ж належить виконавча влада. Винні в цьому і політики, і народ. Люди просто не задумуються над такими питаннями. Часто можна почути про звернення громадськості до глави держави з якимось вимогами. Вибачте, але за нинішнім законодавством із погляду виконавчої влади Президент практично ніхто. Та чомусь у нас і народ, і сам глава держави вважають, що ми живемо в президентській республіці. Уряд у нас формується парламентом! Хоча, з іншого боку, голів обл- і райдержадміністрацій призначає Президент. Тут усе переплуталося, в тому числі і через те, що Олександр Мороз у 2004 році таки проштовхував парламентську республіку.
Наголошую: ті, хто творить реформи, повинні мати хоча б уяву про концепцію запропонованих змін. Ми, наприклад, мали ідеологічну, філософську, організаційну і предметно історичну уяву. У нас був комплексний підхід. Хто нині знає про роботу Конституційної комісії? За яким напрямком вона працює, хтось бачив концепцію цих реформ? На початку 90-х, коли йшлося про будь-який глобальний закон, спочатку парламент ухвалював постанову про концепцію закону. Її публікували. Кожен бажаючий міг побачити, в якому напрямку плануємо рухатися, а вже потім виписували сам документ.
— Ще одне питання, чітко прописане в Концепції — референдуми. Воно залишається невирішеним і досі.
— Вийшло так, що прописавши це положення, потім у нас злякалися. Так само вийшло і з судом присяжних, адже цей інститут так і не працює. От і з референдумом вийшло, що проголосити-проголосили, а віддавати в руки народу цей інструмент здійснення влади не наважилися. Ви ж бачили, як довго в нас ухвалювався закон про референдум, і досі неадекватне ставлення до нього. Маємо навіть конституційне подання з приводу неконституційності цього закону. Скажу відверто: для того щоб ми могли проводити референдум з усіх питань, суспільство має бути готовим. Як, наприклад, у Швейцарії. Там суспільство народилося не згори, а знизу. Місцеве самоврядування в цій країні налічує вже сім сотень років. Загальнодержавних референдумів проводять дуже мало. Як правило — місцеві чи на рівні кантонів. Так вони вирішують більше питань, аніж у представницьких органах. Утім до цього треба бути підготовленим. Ми такого досвіду не маємо. Тому коли дійшло до ухвалення Конституції у 1996 році, стало питання про часткове обмеження референдуму. Тим часом є право затверджувати на референдумі деякі зміни до Конституції.
Відірватися від Росії
— Що можете сказати про без’ядерний статус та неучасть у військових блоках? (Співрозмовник зітхає). Чи найгірші песимісти могли тоді подумати, що колись пошкодують про такий підхід?
— Ні! Не могли. Всі були під певним враженням від Гельсінського Заключного акту про безпеку в Європі 1975 року. Підписанти намагалися неухильно її виконувати в межах самої Європи. Радянський Союз змушений був юридично-дипломатичною мовою пояснювати свою участь у війні в Афганістані його приналежністю до Азії. Така довіра до Заключного акту розслабила не лише нас, а й європейських політиків. Навіть наші радикали вважали, що сформувався статус-кво в мізках і поглядах. Проте цього не сталося. Московський ведмідь прокинувся. Тоді ж ніхто в кошмарному сні не міг уявити, що домовленості можна порушити. Прийшла така, прошу вибачення за одеське слівце, розслабуха. І тут можна говорити про історичний момент. Нам треба було відірватися від Радянського Союзу. Росія зберегла свій ядерний статус, а ми відмовилися, таким чином відмовившись від спадку минулого. Це теж був спосіб проголошення незалежності. Ми не могли передбачити, що вже через три місяці у Москві стануться події, які дали новий поштовх для цього.
Ще одне. СРСР належав до військо-політичного блоку — Варшавський договір. Проголошенням позаблокового статусу ми доводили, що не хочемо бути його складовою частиною. Так, благими намірами виявилася встелена дорога не в рай, а в пекло.
— Давайте наостанок згадаємо, що ж найважливіше з Концепції знайшло відображення в Конституції.
— У загальнометодологічних принципах Концепції (завважте, як філософськи ми підходили до процесу) зазначено, що людина, її права, свободи та їх гарантії мають бути найвищою соціальною цінністю. Це увійшло до Конституції 1996 року. Це була суперметодологічна реакція на стан людини в радянському суспільстві. У Конституції УРСР, наприклад, існував лише термін «громадянин». Там не знайдете слова «людина» чи «кожен». У нашій Конституції український громадянин, іноземець чи особа взагалі без громадянства — все це «людина». Термінологічне поняття громадянина переважно застосовується лише тоді, коли йдеться про політичні права.
У нас закладено, що держава має обов’язки перед людиною. На жаль, протягом останніх років органи влади забули про ці зобов’язання. Маємо повне недотримання 22 статті Конституції, яка збереглася в усіх її редакціях. Це положення каже: за будь-яких законодавчих змін права людини не можуть погіршуватися. Я завжди закликав своїх колег по Конституційному Суду дуже уважно, наполегливо і людоцентристськи ставитися до цієї статті. Ми це заклали чверть віку тому, і я не знаю, в яких юридичних школах вчилися ті, хто нині намагається нівелювати ці положення.
Нам часто закидають, що ми вихідці зі старої системи. Це справді так. Усе-таки ми зуміли тоді закласти такі методологічні перспективи, які й нині залишаються прогресивними і актуальними, чого не роблять молоді.
— Дякую за бесіду!
Розмовляла Надія СМІЯН.
ДОВІДКОВО
Суддівську кар’єру Віктор Шишкін розпочав у 1981 році в Олександрівському районному народному суді Кіровоградської області, а потім у Кіровському районному народному суді м. Кіровограда і завершив у Кіровоградському обласному суді до обрання народним депутатом у 1990 році. Із вересня 1991-го був першим Генеральним прокурором України. Тоді ж і до 1993-го працював у складі Конституційної комісії. У 2005-му склав присягу судді Конституційного Суду, де працював до липня 2015-го.
Анекдот від Віктора Шишкіна:
У англійця запитують:
— Чому у вас така трава гарна на газонах? Що ви для цього робите?
— Та нічого особливого — поливаємо і косимо.
— І довго ви так робите?
— Триста років.
28 червня 1996 року. Конституцію України ухвалено! Ранок біля Верховної Ради України після «конституційної ночі». В другому ряду в центрі Віктор Шишкін.
Фото Олександра КЛИМЕНКА.
