11 грудня 1991 року перший Президент України Леонід Кравчук видав свій перший указ. Цей документ було присвячено створенню Державного митного комітету України й призначенню його голови.
Наступного дня, 12 грудня, Верховна Рада прийняла й перший Митний кодекс України.
Важливість митниці для становлення молодої держави і її економіки була очевидна для керівництва країни. І, завдяки закладеним у ті роки основам, за наступні 20 років українська митниця стрімко розбудовувалася.
Самостійна й потужна структура активно взаємодіяла з профільними міжнародними інституціями, у тому числі зі Всесвітньою митною організацією, впровадила висококласну IT-систему, яка на ті роки за своїми характеристиками не поступалася кращим світовим аналогам, виховала молоде покоління фахівців.
Усе змінилося у 2012 році, коли митницю в ході реформи підпорядкували Міністерству доходів і зборів. Це міністерство було створено, щоб виконувати лише одну функцію — фіскальну. І митниця, перейшовши в структуру Міндоходів, практично миттєво втратила можливість виконувати більшість інших своїх завдань, а у виконанні найважливішого завдання — захисту економічних інтересів держави — стала дуже обмежена в питанні функціоналу. За короткий період було розірвано контакти українських митників з іноземними колегами, відомство втратило багатьох професіоналів: хтось пішов сам, хтось підпав під скорочення й «оптимізацію», різко посилилося значення фіскальної функції митниці.
У 2014 році на зміну Міндоходів прийшла Державна фіскальна служба. Однак негативні зміни, які сталися на митниці від моменту створення Міндоходів, лише було зацементовано.
Експерти в один голос кажуть: існуюча система митних органів неефективна через відсутність розуміння місця митних органів у системі державного керування, митниця потребує термінової реформи! З ними повністю погоджуються діючі співробітники митниці, представники бізнесу й міжнародні партнери. Однак реформи на порядку денному все немає.
В. о. начальника Київської міської митниці Сергій Тупальський (у центрі) під час візиту керівництва ДФС до митного поста «Столичний» ДФС у Києві.
Митне оформлення товарів. ДФС у м. Києві.
Фото зі сторінки ДФС у Фейсбуці.
У пошуках консенсусу
31 серпня Інститут економічних досліджень і політичних консультацій провів у Києві публічну дискусію на тему: «Якій бути митниці України?», під час котрої експерти обговорили причини, що призвели до розбалансування системи української митниці, а також намітили основні пріоритети в питанні її реформування.
Найбільш комплексно причини узагальнив залучений експерт проекту «Діалог зі сприяння торгівлі», експерт з правових питань Центру соціально-економічних досліджень «CASE Україна» Андрій Саварець: «Зараз не зрозуміло, яку митницю ми будуємо». Для проведення митної реформи, на думку А. Саварця, Україні спочатку слід визначитися з потребами кінцевих споживачів митних послуг, якими є держава, бізнес і громадяни України. Враховуючи, що сьогодні серед завдань українських митних органів залишаються зовнішня безпека, розвиток економіки, створення комфортних умов для перетинання кордону тощо, говорити є сенс про перетворення митної служби на окремий орган виконавчої влади центрального рівня. При цьому експерт також зазначив, що і Міжнародний валютний фонд, і Всесвітня митна організація у своїх рекомендаціях завжди радять країнам підбирати моделі митних структур, виходячи з власних потреб й об’єктивних умов.
У цьому його підтримали й інші учасники дискусії. Зокрема, було зазначено, що в України найбільша довжина сухопутних кордонів — майже 7 тисяч кілометрів, і жодна країна Європи не має кордонів подібної довжини. Також при розробці стратегії реформування митної системи України треба враховувати інші геополітичні фактори: транзитне положення країни, лінію розмежування в зоні АТО, неконтрольовану ділянку російсько-українського кордону, факт існування окупованих районів Донецької та Луганської областей, адміністративний кордон з окупованою Автономною Республікою Крим тощо.
За цих умов очевидними пріоритетами у функціоналі митниці є безпека й контроль. У свою чергу в концепції, яку пропонує Міністерство фінансів, натиск робиться на надання сервісних послуг. І такий підхід, на думку експертів, від самого початку неправильний, бо процеси контролю і надання послуг на кордоні практично неможливо поєднати, а часто вони й суперечать одне одному.
Ще один камінь спотикання — організаційна структура української митниці після реформи. Міністерство фінансів у своїй концепції пропонує позбавити регіональні митниці статусу юридичних осіб і цілої низки управлінських повноважень, передавши їх новій структурі — Міжрегіональній митниці з офісом у Києві. На думку Мінфіну, це дасть змогу знизити корупцію на митницях у регіонах. Однак, крім Мінфіну, цю ідею не розділяє ніхто із професійного середовища.
Більше того, після ініціативи Кабміну з проведення через Кабмін концепції, що включала пункти про позбавлення регіональних митниць статусу юр-осіб і створення Міжрегіональної митниці, в. о. глави Державної фіскальної служби Мирослав Продан виступив із різкою критикою ухваленого рішення. «Введення нової структури призведе до фактичної зупинки митної системи й неможливості керівника митниці вчасно ухвалювати рішення та керувати митницею», — заявив тоді він.
Професійна спільнота в цьому питанні була на боці голови ДФС. За словами керівника найбільшої української митниці — в. о. начальника Київської міської митниці ДФС Сергія Тупальського, в Угоді про асоціацію України з ЄС чітко зафіксовано використання в процесі реформи української митниці розробленого європейськими експертами Зводу митних стандартів Customs blueprints. «Цей документ не тільки передбачає два організаційні рівні (центральний і регіональний), а й установлює, що організаційна структура, розподіл функцій і ресурсів у межах митного відомства мають визначатися, в основному, на підставі оперативних пріоритетів. Таким чином, для такої великої країни, як наша, і в контексті обраного державою шляху на децентралізацію потрібно також визнати, що організаційна структура повинна мати центральний і регіональний рівні керування. Тим більше, що кожна митниця має свою, іноді унікальну, специфіку діяльності. Тому здійснювати повноцінне оперативне керування ними із центру об’єктивно не вдасться», — каже Сергій Тупальський. Замість концентрації управлінських функцій керівник Столичної митниці пропонує передати центральному апарату два напрями: взаємодія з міжнародними партнерами й аналіз даних. «За розумного підходу це дозволить у найкоротші терміни розв’язати проблему, яка існує зараз у системі й на яку постійно вказують супротивники існування регіональних митниць — це конкуренція між відомствами в різних регіонах», — додав він.
Схожі, але різні
Мінфін справді поки що не прояснив, в який спосіб із Києва планується здійснювати оперативне керування кардинально різними регіональними митницями. Якщо навіть порівняти три відомства — у Києві, в Одесі й у Львові, то стає очевидно, що відмінностей між ними значно більше, ніж спільного. Не кажучи вже про митниці в Донецькій і Луганській областях, які порівнювати з відомствами в стабільних регіонах взагалі некоректно.
Так, за перші сім місяців поточного року Київська міська митниця ДФС зібрала до бюджету 23,8 млрд. грн. платежів, Одеська митниця — 10,65 млрд. грн., Львівська — 7,4 млрд. При цьому за січень—липень 2017 року через Київську митницю пройшло 1,6 млн. тонн вантажів, у тому числі на імпорт — 1,3 млн., експорт — 0,3 млн. тонн; через Одеську — 33,8 млн. тонн, з яких імпорт — 3,8 млн. тонн, експорт — 29,1 млн. тонн, транзит — 0,9 млн. тонн. Вже на цьому етапі видно, що, оформляючи в 20 разів більше вантажів за вагою, Одеська митниця збирає вдвічі менше грошей до бюджету, ніж Київська.
Істотно відрізняються митниці й за своєю структурою. Якщо у Київської міської митниці лише 5 митних постів, то в Одеської їх 9, а у Львівської — 13. Така різниця обумовлена географічними умовами.
Також у кожного відомства є унікальна специфіка. В Одесі — це порти й море, у Львові — наземні пункти пропуску на кордоні з ЄС, у Києві — міжнародні поштові відправлення.
Ну й, нарешті, різниця в структурі вантажів. Якщо Львівська митниця орієнтована майже виключно на Євросоюз — понад 60% вантажів і в режимі експорту, і в режимі імпорту це вантажі до/з країн Європи, то через південні ворота України імпортуються переважно товари, вироблені в Китаї, а експортується українська продукція, затребувана в Індії, Туреччині та Єгипті. Проміжну позицію займає Столична митниця, через яку 60% вантажів за імпортом ідуть з ЄС, а за експортом до країн Європи — 23%.
Відповідно, для різних митниць відрізняється і товарна номенклатура. Через Київ імпортуються насамперед споживчі товари й засоби виробництва, через Львів — одяг, ізольовані проводи, шкіра, через Одесу — паливо й нафтопродукти, метал і автомобілі.
І це, не кажучи вже про те, що на цих трьох митницях є свої особливості доставки вантажів, свої особливості в способах порушень митного законодавства, особливості функціонування митних постів і багато інших чинників, які в результаті створюють унікальну специфіку.
Окремо варто зупинитися на відмінності в значенні, яке мають митниці для розвитку регіону, в котрому вони розташовані. Ця відмінність найяскравіше проявилася в експерименті з фінансового забезпечення реконструкції і поточного ремонту автомобільних доріг, згідно з яким 50% від суми перевиконання надходжень митних платежів спрямовується на ремонт автомобільних шляхів сполучення.
У серпні міністр регіонального розвитку, будівництва й ЖКГ України Геннадій Зубко заявив, що Одеський регіон став лідером у країні за кількістю доріг, що ремонтуються, на кошти, отримані від відрахувань митниці. Зокрема, Одеська митниця в рамках цього експерименту перерахувала понад 1,5 млрд. грн. від понадпланових надходжень, Львівська в цьому самому рейтингу посіла друге місце, а Київська — тільки п’яте.
Однак статистика свідчить, що подібне порівняння некоректне. Якби плани за митними надходженнями для всіх регіональних митниць були б рівні чи хоча б зіставні, то Київ на ремонт доріг одержав би у 8—10 разів більше, ніж Одеська область — майже 13 млрд. грн., а Львів, у свою чергу, навіть не зміг би виконати план.
Зрозуміло, що під час формування планів з надходжень враховується ціла низка економічних і соціальних факторів. Наприклад, Одеська область вкрай потребувала ремонту автодороги Одеса—Рені. І тому заниження планів з надходжень для такої потужної митниці, як Одеська, на період експерименту, було обґрунтовано.
Але використовувати такий диференційований підхід в умовах централізації управлінських функцій буде не можливо. Навпаки, в разі створення Міжрегіональної митниці й ліквідації митниць регіональних, центральний офіс буде змушений застосовувати єдині стандарти й критерії в оцінці роботи співробітників, універсалізувати регламенти роботи й взагалі всіляко «зрівняти» митниці на місцях. А якщо ні, то митна система країни ще більше розбалансується.
І все ж реформа митниці потрібна. Повернути митну систему країни до позицій 2012 року вже не вдасться. Залишити митницю в тому стані, в якому вона є зараз, означає приректи її на поступову деградацію, насамперед у технологічному плані й у питаннях кадрового забезпечення.
Для успішного реформування української митниці необхідна максимально широка дискусія в професійній спільноті. Свої позиції мають озвучити бізнес, діючі співробітники митниць регіонального й центрального рівнів, народні депутати, представники виконавчих органів влади.
В української митниці ще зберігся певний запас міцності, закладений у попередні періоди, який дозволяє провести ефективну реформу. А в Україні й навіть у самій системі митниці поки ще є професіонали, які зможуть успішно імплементувати реформу й перетворити митницю на відомство, що відповідатиме сучасним вимогам і європейським стандартам у питання безпеки, захисту економічних інтересів держави, прозорості роботи й боротьби з корупцією.
