31 березня 2020 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» №552-ІХ, яким передбачено зняття з 1 липня 2021 року мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення. Запровадження ринку, згідно із законом, відбуватиметься у два етапи: вже після 1 липня 2021 року придбати землю загальною площею до 100 га зможуть громадяни України, а після 1 січня 2024 року до ринку будуть допущені юридичні особи, засновниками яких є громадяни України. З цієї дати площа земель «в одні руки» збільшиться до 10 000 га.

Розвиток малого і середнього бізнесу

У структурі доходів місцевих бюджетів найбільшу питому вагу займає податок на доходи фізичних осіб, за ним йде плата за землю та єдиний податок. Тому громади зацікавлені в розвитку бізнесу, особливо малого та середнього, що означатиме зростання добробуту членів громади. З огляду на формат запуску ринку, після 1 липня 2021 року відкриється «вікно можливостей» для дрібних господарств. Втім, конкурувати з існуючими гравцями вони зможуть лише за умови ведення інтенсивного виробництва (йдеться, насамперед, про ягідники, сади, виноградники, розсадники, тепличні господарства тощо). Такий спосіб господарювання передбачає інвестиції (чи то у вигляді банківського кредиту, чи то у статутний капітал, чи то шляхом отримання державної підтримки), що, в свою чергу, вимагає «легалізації» існуючих господарств «одноосібників». Сьогодні ці господарства, на жаль, в основній своїй більшості функціонують в тіні, не декларуючи доходів, не сплачуючи податків, часто — не оформляючи відносин із використання землі.

Орендні відносини

Також можливості для розвитку громад пов’язані із оформленням існуючих орендних відносин. Наближення ринку підштовхне агровиробників (які будуть прагнути зміцнити своє становище і уникнути ризиків втрати землі) до оформлення використання земель у тих випадках, коли вони використовуються «в тіні». Це, відповідно, призведе до зростання податкових надходжень до бюджетів.

Легалізація існуючого бізнесу відповідає інтересам громад в цілому, оскільки сама по собі призведе до зростання податкових надходжень. Органи місцевого самоврядування повинні стимулювати цей процес, насамперед, шляхом поширення відповідної інформації, а також шляхом сприяння у використанні новим виробництвам земель громади. Розвиток малого та середнього підприємництва перебуває у фокусі уваги багатьох вітчизняних та міжнародних організацій, які виділяють для підтримки цього процесу значні суми грантів. Місцеві громади можуть використовувати для свого розвитку і цей ресурс.

Усвідомлення того, що кожне нове господарство, кожен новий платник податку, кожне нове «офіційне» робоче місце — це пряма вигода для громади та її бюджету, повинні підштовхнути органи місцевого самоврядування до активної щоденної роботи із розвитку бізнесу, залучення інвесторів на свою територію. Цьому може сприяти розширення своєї присутності у мережі Інтернет із наголосом на перевагах територіальної громади (географічному розташуванні, наявності транспортної та іншої інфраструктури, природних та людських ресурсів тощо). Не варто нехтувати і участю у різноманітних форумах, які, серед іншого, можуть виявитися першим кроком для залучення до громади важливого інвестора.

Комунальна власність

Найбільш цінний ресурс, який може запропонувати громада для інвестора, — це, поза всяким сумнівом, землі комунальної власності, а також інші землі, якими згідно із законом розпоряджаються органи місцевого самоврядування (зокрема, зі складу неприйнятої спадкоємцями спадщини, якою можуть і повинні здійснювати управління органи місцевого самоврядування).

Джерелами формування земель комунальної власності є, зокрема, землі, передані у комунальну власність при розмежуванні земель державної та комунальної власності, земельні ділянки, що можуть набуватися у комунальну власність в порядку визнання спадщини відумерлою, земельні ділянки, передані у комунальну власність відповідно до урядового розпорядження № 60-р, а також «невитребувані» землі колишніх КСП.

У більшості випадків земельні ресурси місцевих громад залишаються невпорядкованими, адже велика частина земель, які перебувають у комунальній власності — це саме «землі», тобто певні території, які ще належить сформувати в окремі земельні ділянки з присвоєним кадастровим номером, право власності на які слід зареєструвати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Зазвичай вважається, що інструментом для впорядкування земель територіальних громад є інвентаризація земель. Інвентаризація — це потужний інструмент, який дозволяє зафіксувати існуючий стан речей. Втім, далеко не завжди фіксація поточного стану є в інтересах громади. Зокрема, так буде тоді, коли комунальні землі незаконно відчужувалися на користь третіх осіб, зокрема, шляхом прийняття рішень органами державної влади. В таких випадках громаді потрібно боротися за свою землю. Втім, при цьому органи місцевого самоврядування мають діяти виважено і добросовісно, ініціюючи суперечки та судові спори лише за наявності вагомих підстав, щоб не перетворитися у «пугало» для бізнесу.

Тож упорядкування земель громади — складна, копітка, а часто — і витратна робота. Водночас вона вкрай необхідна для громад, і що швидше вона буде виконана, то більш раціонально й ефективно може бути використаний в інтересах громади такий надважливий ресурс, як земля.

Управління землями громади — не одноразова акція, а постійний процес, який передбачає, зокрема, налагодження роботи з управління неприйнятою спадщиною, визнання спадщини відумерлою, визнання майна безхазяйним. Втім, робота з набуття земель у комунальну власність має сенс лише тоді, коли громада здатна ефективно та раціонально розпорядитися набутими землями.

«Безоплатна» приватизація

Закон № 552-ІХ забороняє продаж земель державної та комунальної власності, переводячи заборону на відчуження цих земель з п. 15 Прикінцевих положень Земельного кодексу України в основну частину кодексу (ст. 130). Така заборона позбавлена будь-якого сенсу, враховуючи, що землі державної і комунальної власності, можуть передаватися у приватну власність у порядку т . зв. «безоплатної приватизації». На жаль, насправді «безоплатна» приватизація часто виступає лише засобом тіньового перерозподілу державних і комунальних земель. Крім того, цілком можливе відчуження земель державної та комунальної власності після зміни їх цільового призначення, що також позбавляє заборону на продаж сенсу.

Незважаючи на прикру заборону, територіальні громади насправді можуть досить ефективно використовувати свої земельні ресурси, у т. ч. і землі сільськогосподарського призначення. Альтернативою відчуженню земельних ділянок може бути їх передача в оренду, передача на праві емфітевзису, або ж надання в користування на різних т. зв. «зобов’язальних» титулах.

За загальним правилом, передача земельних ділянок на різних титулах права користування повинна здійснюватися за результатами земельних торгів (ч. I ст. 134 Земельного кодексу України). На жаль, поки що процедура земельних торгів, передбачена Земельним кодексом України (глава 21), залишається досить громіздкою та обтяжливою. Через невдале формулювання закону (ч. 6 ст. 136 Земельного кодексу України) не має однозначного вирішення питання про те, чи слід застосовувати конкурентні процедури, передбачені законодавством про публічні закупівлі, до закупівлі послуг з організації земельних торгів у випадку, коли вартість предмета закупівлі не досягає порога, передбаченого законодавством про публічні закупівлі. З економічної точки зору, така доцільність існує далеко не завжди — існують ситуації, коли вартість послуг є настільки низькою, що «шкурка не варта вичинки». Втім, для уникнення юридичних ризиків конкурентні процедури, передбачені Законом України «Про публічні закупівлі», варто застосовувати у всіх випадках проведення торгів.

«Узаконити»електронні торги

Проблемним є питання проведення земельних торгів в електронній формі. Це сучасний, зручний, дешевий та ефективний спосіб розпорядження майном, зокрема і земельними ділянками. Втім, нині законність проведення торгів в електронній формі піддається сумніву, оскільки при проведенні електронних торгів важко дотриматися вимог до процедури проведення земельних торгів, передбачених главою 21 Земельного кодексу України. На мій погляд, невідповідність електронної процедури формальним вимогам закону має місце, водночас, наявність такої невідповідності не впливає на дійсність укладених договорів. У будь-якому разі, доцільно, щоб проведення електронних торгів було «узаконене». Нині Верховною Радою України ухвалено в першому читанні проект закону № 2195, який вирішує цю проблему.

Розпоряджаючись землями комунальної власності, органам місцевого самоврядування варто використовувати можливості, які надає конструкція т. зв. «зобов’язальних прав». Це права, які випливають із зобов’язальних (договірних) відносин. Вони мають нижчий ступень пріоритету порівняно з речовими правами (правом власності, суперфіцію, емфітевзису тощо), не підлягають реєстрації, відносини з їх використання не є зарегульованими. В деяких випадках вказівку на існування «зобов’язальних прав» містить закон (напр., ст. ст.24,26,36 та ін. Закону України «Про благоустрій територій», які згадують «передачу об’єктів благоустрою на баланс»), проте цілком можуть існувати і зобов’язальні права, не передбачені прямо законом. При використанні зобов’язальних прав важливо, втім, щоб орган місцевого самоврядування діяв добросовісно і не використовував ці конструкції для, скажімо, уникнення правил про проведення земельних торгів. Важливо також, щоб із договору про встановлення зобов’язальних прав було зрозуміло, що сторони не мають на меті надати користувачу, скажімо, право оренди землі як речове право.

Партнерство

Потужним інструментом, який може забезпечити ефективне використання комунальних земель, є державно-приватне партнерство, яке може здійснюватися у формі концесії, управління майном, спільної діяльності тощо. За загальним правилом, приватний партнер в такому партнерстві визначається за результатами конкурсу, що виключає необхідність надання земельної ділянки на підставі іншого, окремого конкурсу (або торгів). Положення статті 8 Закону України «Про державно-приватне партнерство» необхідно тлумачити у тому сенсі, що приватному партнеру земельна ділянка може передаватися у зобов’язальне користування безпосередньо на підставі договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства (на жаль, щодо концесії існують спеціальні правила, які прямо передбачають укладення окремого договору щодо земельної ділянки — договору її оренди).

Механізм державно-приватного партнерства часто «відлякує» органи місцевого самоврядування через свою складність та незрозумілість. Проте в Україні існує вже ціла низка прикладів успішного партнерства територіальних громад та приватних партнерів. Іншим громадам доцільно було б вивчити таку практику та перейняти її.

Загалом, ефективне вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення можливе лише за умови раціонального та ефективного використання земель територіальної громади. Попри численні проблеми, законодавство України в цілому надає громадам можливості для цього. Використання цих можливостей — справа, насамперед, самих громад та обраних ними органів місцевого самоврядування.

Фото Олександра КЛИМЕНКА.