ПРОГРАММЫ ЖИЗНИ — это государственные программы сохранения окружающей природной среды в Украине

Еще в 20-е годы прошлого столетия великим украинским ученым В. И. Вернадским была создана фундаментальная физико-биологическая концепция биосферы, которая ныне прочно утвердилась во всей мировой науке. С гениальной прозорливостью первый президент Академии наук Украины, которая вскоре будет отмечать своё 90-летие, разработал целостное учение о биосфере и предсказал объективный путь ее эволюции. Он заложил основы учения о ноосфере — сфере научного разума.

На современном этапе развития человечества к этой проблеме приковано внимание науки, мировой общественности, правительств, международных организаций. Пришло понимание, что экономические, социальные, технологические и биологические процессы в окружающем человеке мире так тесно взаимосвязаны, что возникла объективная необходимость рассматривать взаимоотношение между обществом и биосферой, а точнее, между современным производством и природой как функционирование сложной социально-эколого-экономической системы. Системы, основой которой является всеобъемлющий процесс природопользования, развитие и сбережение экосистемы, обеспечение экологической безопасности страны.

При этом необходимо особо подчеркнуть значимость социальных аспектов проблемы рационального использования и воспроизводства ресурсов биосферы. Чистый воздух и чистая вода, зеленый лес и естественный природный ландшафт в наше время становятся столь же необходимым элементом жизни, как и материальные блага.

Решение именно этой актуальной проблемы в нашей стране и является предметом данной статьи.

Запредельная экология

Не стоит в стороне Украина и от интеграции в глобальные процессы устойчивого развития и охраны окружающей среды. Верховной Радой ратифицировано более 23 международных конвенций в этой сфере. Приведя перечень законодательных актов, хочу подчеркнуть, что правовое поле для решения рассматриваемой проблемы достаточно всеобъемлющее и современное.

Но в то же время императив экономики в отечественном развитии в последнее время привел к тому, что решения большинства социальных и экологических проблем перекладывается на будущее, при этом сила и степень их обострения увеличиваются во много раз буквально с каждым годом. Просчеты государственного управления за время переходного периода привели к тому, что значительная часть населения утратила трудовые, демографические и социальные стимулы проживания и работы и в значительной мере пренебрегала экологическими угрозами и ростом загрязнения окружающей среды.

Экологическая ситуация в нашей стране характеризуется чрезмерной техногенной нагрузкой, как это видно из таблицы № 1. Суммарные выбросы в атмосферу за последние годы существенно возросли и составили в 2007 году более 7 млн. тонн. Значительный уровень напряженности приходится на водные ресурсы. Качество вод постоянно снижается. Так, в 2007 году до 30 % вод в природных объектах не отвечали санитарно-гигиеническим нормам.

Сфера обращения с промышленными и бытовыми отходами является ярким примером накопления экологических проблем, которые со временем перерастут в глобальную проблему. Во всех регионах стоит острая проблема с переработкой и удалением опасных отходов, которых ежегодно образуется миллионы тонн. Только в 2007 году опасных отходов І—ІІІ классов опасности образовалось более 2,5 млн. тонн, что в перерасчете на 1 кв. км территории составляет 4,3 тонны. К тому же, имеющаяся статистическая отчетность не отображает реальное состояние в сфере обращения с бытовыми отходами, хотя и она свидетельствует о том, что только до 5% этих отходов используется как вторичное сырье.

Эрозия ответственности

Исследуя причины постоянно растущей природно-техногенной нагрузки, угрожающей выходу за пределы экологической емкости территории, Счётной палатой был проведен комплекс работ по изучению и анализу формирования, управления и выполнения государственных, региональных программ, межправительственных соглашений в сфере окружающей среды за период 2000—2007 годов. Основной вывод можно сформулировать так: проблема охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности — это проблема комплексная, многоплановая и требует системных решений. Только такой подход может обеспечить выполнение многочисленных государственных программ. Для их реализации, как показала практика, должны разрабатываться национальные и региональные эколого-экономические модели, с использованием программно-целевого подхода в планировании и управлении выполнения целевых программ. Но прежде всего для решения проблемы должна разрабатываться долгосрочная генеральная программа управления общественным развитием и окружающей средой.

Генеральная программа и соответствующие подпрограммы могут быть различных рангов: для отдельных районов и территорий внутри страны — региональные; для страны в целом — государственные; для группы стран — межгосударственные и планеты в целом.

К сожалению, подобного подхода к решению проблемы в стране просто не существует. Как правило, все начинается с недостаточной, в большинстве случаев непрофессионально поставленной цели и масштабности принимаемых государственных программ. Отсутствует всестороннее их научное обоснование. А там, где есть, и противоречит экономическим целям разработчиков, оно просто игнорируется. Систему организации выполнения программ можно охарактеризовать одной фразой — принципом коллективной безответственности.

Министерство охраны окружающей природной среды, выступающее в подавляющем большинстве руководителем и ответственным за выполнение программ, не обладает ни правовыми, ни административными ресурсами по обеспечению их выполнения. Принятые решения повисают в воздухе.

Специалисты вот уже три года не могут даже обсудить Национальный доклад о состоянии окружающей среды в Украине. Его просто нет, и никого в стране это не интересует, хотя этого требует Закон. Последний национальный доклад о состоянии окружающей среды был подготовлен Министерством охраны окружающей природной среды Украины за 2004 год. И, на мой взгляд, это не случайно. В Минприроде, если говорить откровенно, нет данных даже для его составления. При этом за последние три года выполнение природоохранного законодательства, как не печально это признавать, значительно ухудшилось. Уровень сохранения экосистем и экологическая безопасность — резко снизились.

Еще в 2000 году законом Украины была утверждена Общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000—2015 годы, которая разработана в соответствии с общеевропейскими рекомендациями, как единой пространственной системы территорий стран Европы.

Законодательно определены цели и направления программы. Её реализация рассчитана на два этапа: первый — 2000—2005 годы, второй — 2006—2015 годы. Разработаны показатели формирования общей площади охранных территорий, объектов природно-заповедного фонда, определены составляющие национальной экологической сети. Казалось бы, все решено, только надо выполнять.

Следующая составляющая экосистемы — земля, то есть охрана и воссоздание земельных ресурсов. Государственных программ по решению этой проблемы в государстве сегодня больше, чем предостаточно, но реально отсутствуют как охрана, так и воссоздание земельных ресурсов. На нынешний день водной и ветровой эрозии подвержены почти 15 млн. га, что составляет 35 % сельхозугодий. За последние 15 лет содержание гумуса снизилось в среднем на 20 %, что пагубно сказывается на производительности каждого гектара сельхозугодий. На государственном уровне за 17 лет независимости Украины так и не решен вопрос повышения ценности земельных ресурсов, их рационального использования и охраны. Так, задание по увеличению территорий под сенокосами и пастбищами не выполнено, их территории не увеличились, а сократились на 44,7 тысячи гектаров за три года выполнения программы. При этом, как следствие, невостребованность пастбищ приводит к их дальнейшему сорному залеснению.

Губит людей... вода

Нами проведены исследования выполнения Государственной программы комплексной противопаводковой защиты в бассейне реки Тиса, а также состояние выполнения соглашений между Украиной, Польшей, Словакией, Венгрией и Беларусью по вопросам водного хозяйства на приграничных водах. Эту работу мы выполнили вместе с нашими коллегами из названных стран, и смогли оценить состояние водных ресурсов, как в Украине, так и у наших соседей. К сожалению, если наши соседи демонстрируют реальные улучшения качества воды, то мы почти на всех этапах проверки вынуждены были признавать увеличение загрязнения вод на всей протяженности трансграничных территорий, будь то Волынь, Львовщина или Закарпатье. При этом еще приходится констатировать и угрозу потери территории Украины из-за невыполнения защитных мер по берегоукреплению рек Тиса и Западный Буг. Уже сегодня речь идет о потери тысяч гектаров территории Украины в пользу Румынии и Венгрии. И этот процесс продолжается.

Это именно тот классический случай, когда неспособность управлять событиями приводит к тому, что они управляют нами. Ярчайшее подтверждение этому и трагедия, которая произошла в западных областях Украины. Называя вещи своими именами, можно с полной ответственностью заявить, что безответственность власть предержащих за выполнение государственных программ является основной причиной этой и будущих катастроф.

Бассейн Днепра составляет около 80% водных ресурсов Украины и обеспечивает водой более 30 млн. человек, практически две трети хозяйственного потенциала страны. Казалось бы, вопросы, связанные с экологическим состоянием Днепра, должны быть в центре внимания государства. В 1997 году Верховная Рада Украины утвердила Национальную программу экологического оздоровления реки и улучшения качества воды, обязав Кабинет Министров Украины обеспечить ее реализацию. Но прошло 10 лет и за это время экологическое состояние Днепра не только не улучшилось, а ухудшилось. О программе просто забыли. Как следствие, экологическое состояние днепровского бассейна по гидрологическим, химическим и радиологическим показателям ухудшается и свидетельствует о повышении антропогенной нагрузки, что в конечном итоге несет угрозу биологически-генетической деградации населения Украины (таблица № 2).

Крайне пагубное влияние на экологию Днепра оказывает интенсивная, зачастую нерегулируемая, застройка его берегов, что значительно затрудняет процесс стока паводковых вод. Ежегодно заостряются вопросы нарушения природоохранного законодательства, в аренду юридическим и физическим лицам бесконтрольно сдаются тысячи гектаров земли водного фонда.

Усугубляют ситуацию не только внутренние, но и внешние факторы. До сих пор не разработано и не принято трехстороннее соглашение России, Беларуси и Украины, которое бы в комплексе регулировало систему взаимоотношений в использовании бассейна реки Днепр. Требование заключения межгосударственных соглашений по каждому значительному трансграничному водотоку, по отношению к главной водной артерии Украины не выполняется.

Пока не высох колодец

Объемы забора воды бассейна реки Днепр имеют ежегодную тенденцию к уменьшению, а степень антропогенной нагрузки на водоресурсный потенциал увеличивается. Только на протяжении 2007 года в водоемы сброшено около 5 млрд. куб. м стоков против 3 млрд. куб. м в 1990 году, при этом часть загрязненных сточных вод в общем водоотводе возросла за это время более чем в два раза — с 16 до 34 процентов. Более 3/4 загрязненных стоков попали в поверхностные водоемы в результате недостаточной очистки обратных вод на очистительных сооружениях. Остальные загрязненные сточные воды (1,4 млрд. куб. м) были сброшены в водоемы вообще без какой-либо очистки, что в три раза больше, чем в 1990 году (диаграмма № 1).

Думаю, этих примеров достаточно для того, чтобы сделать вывод об отсутствии эффективной системы государственного управления в этой области, что, в конечном итоге, ведет к катастрофическим последствиям и уничтожению жизненной среды обитания населения Украины.

Подчеркну еще раз, именно невыполнение целевых экологических программ (по 14 из которых были проведены Счетной палатой исследования в 2005—2008 годах) усугубляет критическое положение в сфере использования окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности страны.

Причин невыполнения экологических целевых программ много. Среди них прежде всего следует выделить несовершенство институционального обеспечения всех уровней управления в реализации экологической политики государства. В стране отсутствует долгосрочная генеральная программа сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Именно это обстоятельство порождает составление и принятие многочисленных государственных программ, которые хронически страдают взаимной несогласованностью, недостаточной оценкой масштабов поставленных целей, и по многим показателям являются не государственными, а отраслевыми программами. Этому способствует ограниченность нормативно-правового и научно-методического обеспечения составления и реализации программ, отсутствия тщательного научного обоснования. В результате они нацелены не на решение непосредственно существующих проблем, причин их возникновения, предотвращения негативных последствий, а на решение узковедомственных мероприятий.

Имея перечисленные недостатки, программы экологической направленности хронически не выполняются из-за отсутствия системы организации их выполнения. Их выполнение практически остается бесконтрольным как со стороны Кабинета Министров, так и со стороны Минприроды.

Все эти недостатки, как правило, оправдываются ответственными должностными лицами нехваткой финансовых ресурсов. Подобные оправдания имеют под собой почву, но главное в этом вопросе — несогласованность регулирования и контроля за поступлением и использованием государственных и других финансовых ресурсов (диаграмма № 2). За последние 5 лет финансирование из госбюджета возросло с 0,5 до 2 млрд. грн., или почти в 4 раза. В то же время рост государственных расходов из-за перечисленных причин сопровождается негативной динамикой нарушений в бюджетной сфере. Как говорится, не в коня корм.

Удельный вес неэффективного использования средств государственного бюджета с нарушением законодательства составляет около 60 процентов от общего объема финансирования. Поэтому могу с уверенностью утверждать, что основные проблемы заключаются не в средствах, а в несовершенстве организации управления выполнения государственных программ по охране окружающей среды.

Синдром запоздалой реакции

Разработка методов управления сложной интегрированной системой разноплановых мер по охране окружающей среды, построение целостного общенационального механизма регулирования относятся к фундаментальным задачам государственного планирования и управления.

Следует с самого начала осознать, что при создании общенациональной комплексной программы по охране окружающей среды, следует учитывать, что она должна состоять из совокупности взаимоувязанных мер на государственном, корпоративном и местном уровнях. И, конечно, требуется формирование и разработка методов управления, организационных форм и процедур, отвечающих специфике новой задачи.

Придание мероприятиям по охране окружающей среды формы приоритетной национальной программы позволит государству мобилизовать для ее реализации значительные ресурсы. Объектом государственного регулирования прежде всего должны стать частные промышленные предприятия (фирмы), которые, загрязняя окружающую среду, не желают идти на материальные издержки ради улучшения ее качества.

Как и для других общенациональных программ, полномочия по принятию наиболее крупных решений по охране окружающей среды должны быть возложены на парламент, Президента Украины и правительство. На высшем уровне специализированным подразделением по формированию национальной политики в этой сфере необходимо создать Совет по охране окружающей среды. Он может быть консультативным органом вышеуказанных ветвей власти и отвечать за разработку и представление государственной политики в области охраны окружающей среды.

Это предопределит тесную связь совета с теми государственными организациями, которые специализируются на решении комплексных проблем освоения природной среды и ее ресурсов, как например, Минприроды, Минагрополитики, Минтопэнерго, МЧС, Госводхоз, Госкомзем, Госкомлесхоз и многие другие.

Главным государственным ведомством, обеспечивающим борьбу с загрязнениями в общенациональном масштабе, является Министерство охраны окружающей природной среды Украины, которое необходимо реорганизовать по специальному плану. Речь идет в первую очередь о создании организационно-правового механизма взаимодействия разных уровней системы управления общенациональной комплексной программой.

Одной из важнейших функций министерства должна стать координация действий правительства, министерств, ведомств, областных и местных органов управления в сфере деятельности по охране окружающей среды, обеспечение взаимодействия министерств и ведомств, участвующих в мероприятиях по охране окружающей среды; координация деятельности и выработки критериев и нормативов качества окружающей среды для последующего внедрения их правительством; проведении различного рода экологических исследований.

Все это необходимо делать вчера и позавчера, иначе прогрессирующую деградацию окружающей среды Украины предотвратить нельзя. Процессы избыточного загрязнения поверхностных и подземных вод, воздуха, эрозии земли, накопление вредных, в том числе и высокотоксичных отходов, прогрессируют. Результат налицо: ухудшение показателей состояния здоровья людей, уменьшение рождаемости и увеличение смертности, что становится реальной угрозой вымиранию и генетической деградации народа Украины.

Делать надо. Но кому? Министерство окружающей природной среды Украины, профильные министерства за годы своего существования четырежды меняли свое название и функции, десять раз менялись министры, каждый из которых проработал не больше полутора лет. Все это приводит к постоянным реорганизациям структур министерства, невозможности выработки долговременной политики, методологии и системы организации по выполнению экологических государственных программ, которые можно назвать программами жизни.

Вы спросите, где роль правительства? Ему, как показывают реалии жизни, всегда было и будет, очевидно, не до этого. Главное — макроэкономические показатели роста экономики, а от проблем экологической безопасности оно отгораживается ширмой из многочисленных, но не выполненных программ по экологической безопасности страны.

Каждый выживает как может. Такой торжествует сегодня принцип в нашей стране. К сожалению.

Р. S. При подготовке предлагаемой читателям статьи автором использованы основные положения своего доклада на Президиуме НАН Украины о проблемах развития и сохранения экосистемы и обеспечении экологической безопасности.

По итогам обсуждения 2 июля нынешнего года было принято соответствующее постановление, в котором конкретные предложения, сформулированные в нём, рекомендованы для практического использования в научных учреждениях академии данного профиля и соответствующих министерствах и ведомствах.

Как говорится в такой, действительно экстраординарной ситуации, — время не ждёт.

Валентин СИМОНЕНКО,председатель Счетной палаты, член-корреспондент НАН Украины.государственные программы сохранения окружающей природной среды в Украине