Укр | Рус
Задержана организованная группа взяточников Кто разбил голову генералу полиции? Народному артисту России Константину Райкину было не до смеха В Крыму семью крымских татар выселяют из собственного дома Жена и дочь незаконно удерживаемого в России Романа Сущенко побывали с ним на свидании в московском СИЗО <<Лефортово>> Молдова стала ближе В Беларуси исчез еще один гражданин Украины: белорусские спецслужбы задержали руководителя предприятия ПАО <<Завод утяжелителей>> Александра Скибу Министерство обороны Японии планирует добавить боевые возможности к противокорабельным ракетам На Донбассе за неделю поймали 25 боевиков - полиция В Киеве вандалы снова залили цементом Вечный огонь Нацбанк ослабил курс гривни 20 ноября. Памятные даты Сводка штаба АТО на 06:00 20 ноября 2017 Йети... клюнул? Франция не видит оснований для ослабления санкций против РФ - офис вице-премьера
загрузка...
Голосование
Какой, по вашему мнению, наиболее заметное последствие Евромайдана?

Голосовать
На главную
08.11.2017

Закон «О высшем образовании»: стратегия безотлагательных изменений

Александр СПИВАКОВСКИЙ

Одна из ошибок, связанных с Законом Украины «О высшем образовании» 2014 года, состоит в том, что этот специальный закон был принят еще до нового базового Закона «Об образовании». Поэтому многие предложенные им нововведения выглядели преждевременными и не были подкреплены общей нормативной рамкой регулирования образовательной сферы.

 

 

Хотя, объективно говоря, есть и положительная сторона дела: три года работы этого закона показали и его преимущества, и ограничения, которые теперь можно и нужно исправить. Сегодня, наверное, самое лучшее время для внесения соответствующих изменений в Закон «О высшем образовании», которые должны согласовать его с новым базовым законом, а также усовершенствовать те нормы, которые на практике показали свою недееспособность.


Следует отметить, что Закон «О высшем образовании» является стратегически важным документом. Это не «реформа ради реформы». Этот закон должен наконец заложить основу для роста, для инвестиций в высшее образование, для повышения его качества, наконец — для конструктивного изменения мотивации и поведения всех участников образовательного пространства.


В этом контексте существуют основные принципы образовательной политики, без которых невозможно сдвинуться с места. Прежде всего автономия учебного заведения должна стать не фикцией, а реальностью. Она должна включать не только академическую автономию, но и организационную, а особенно — финансовую. Потому что без возможности свободно привлекать ресурсы и распоряжаться ими нет мотивации к развитию. Если мы рассматриваем сферу высшего образования как часть экономической политики государства, то должны понимать, что здесь также действуют законы рынка и имеет значение разумное, сдержанное государственное регулирование. В наших обстоятельствах, к сожалению, все еще тяжело отойти от командно-административных и авторитарных моделей управления в сфере высшего образования (как и образования в целом), но отход от них необходим, если мы хотим развития этой сферы, как и всей экономики.


Важным принципом является коллегиальность управления. Особенно это касается государственных учреждений, которые являются общественной собственностью и не должны скрыто приватизироваться даже талантливыми лидерами и руководителями. Коллегиальность важна для управления любой государственной организацией, поскольку она обеспечивает институционную инклюзивность, то есть — привлечение к управлению общественным благом самих членов общества в лице заинтересованных общественных групп, внутренних и внешних стейкхолдеров. Без такой инклюзивности мы никогда не сможем вырваться за рамки кулуарных и коррупциогенных моделей принятия решений, которые на сегодняшний день уже доказали свою деструктивность и причастность к стагнации не только высшего образования, но и многих секторов экономики. Без коллегиальности управления невозможен эффективный общественный контроль за использованием материальных и финансовых ресурсов организации. В конце концов, коллегиальность — это и коллективная ответственность за результаты работы, которые должны соответственно измеряться и оцениваться внешними квалифицированными экспертами, независимыми профессиональными организациями, как государственными, так и негосударственными.


Закон Украины «О высшем образовании» должен заложить на общегосударственном уровне такую модель высшего образования, которая бы стимулировала конструктивное саморегулирование сферы, предотвращала негативные тенденции во всех аспектах развития высшего образования и усиливала позитивные.


Учитывая это, нужно обратить внимание на пакет изменений, которые предлагаются к этому Закону в проекте, разработанном на базе профильного Комитета по вопросам науки и образования Верховной Рады Украины. Эти изменения можно поделить на три важных блока, касающиеся управления, финансирования и измерения/оценивания качества высшего образования.


Ректор и канцлер — стратег и хозяйственник?


Блок изменений в закон, касающихся управления заведением высшего образования, нацелен на одновременное усиление всех звеньев управления — надзорных советов, руководителя заведения, ученого совета, трудового коллектива. Базовым документом для всех звеньев управления должен стать стратегический план развития заведения высшего образования. Технологически проект такого плана должен разрабатываться претендентом на должность ректора и быть частью его предвыборной программы. Его необходимо обнародовать на официальном сайте для общественного обсуждения. После выборов проект плана дорабатывается с учетом самых прогрессивных предложений и утверждается ученым и надзорным советами заведения. Ведь реализация стратегического плана развития — это общая цель и объединяющий фактор университетского сообщества. И в достижении поставленных в этом плане целей коллектив заведения может проявить свой лучший академический и организационный потенциал.


Усиление надзорного совета заведения высшего образования необходимо именно с точки зрения реализации принципа автономии. Не секрет, что надзорные советы являются главными «лоббистами» интересов вуза, в том числе — защиты его от непродуманной «оптимизации». В этом заключается большое преимущество надзорных советов. Потенциально они способны стать мощными управленческими органами, которые будут способствовать лучшей интеграции заведения в общенациональный и региональный экономический и культурный ландшафт.


При этом не стоит забывать, что надзорный совет является органом учредителя, который делегирует ему свои полномочия. В контексте реформы государственного управления, учитывая то, что министерства должны превратиться в ключевых полиси-мейкеров (разработчиков образовательной политики), функции непосредственного управления государственными заведениями высшего образования могут и должны быть делегированы именно надзорным советам. Но для этого нужно изменить и подход к их формированию, и набор их функций.


Политика формирования надзорных советов государственных учебных заведений должна разрабатываться правительством, а в состав таких советов, кроме делегированных представителей учредителя (то есть государства), обязательно должны войти представители местных органов власти и регионального бизнеса.


Надзорный совет должен утверждать стратегический план развития заведения, предложенный ректором после его избрания, а также — финансовый план, разработанный и представленный финансовым секретарем или канцлером высшего учебного заведения. К важным вопросам работы надзорного совета также относятся право утверждать в должности ключевых руководителей заведения — ректора (после выборов его коллективом заведения) и финансового секретаря (канцлера). Следует отметить, что только усиление управленческих функций надзорных советов позволит привлечь туда действительно активных и влиятельных лиц, в том числе — представителей бизнеса и крупных предприятий, которые таким образом будут мотивированы оказывать вузу свою поддержку. При этом прозрачность работы надзорных советов должна гарантироваться законом.


Важную роль в этой реформе должно играть разграничение полномочий руководителя заведения и финансового секретаря (финансового директора или канцлера — термин на выбор заведения высшего образования).

Ректора нужно освободить от несвойственных ему функций опеки над материальной и финансовой составляющими работы заведения высшего образования, что только усилит его позиции. Реализация стратегического плана заведения в материальном и финансовом отношениях возлагается на финансового секретаря, должность которого вводится отдельно и подчиняется ректору.


Это позволит ректору сосредоточиться на стратегических вопросах развития заведения и повышения качества образования. Финансовый секретарь будет одним из ключевых помощников руководителя, но вместе с тем будет иметь вполне самостоятельный комплекс полномочий. Назначение на должность финансового секретаря должен осуществлять надзорный совет, выбирая из трех кандидатур, предложенных ректором и согласованных ученым советом университета.


Такая система позволит децентрализовать полномочия внутри университета и сделать управление более эффективным и прозрачным. Заложенные в ней механизмы будут предотвращать возможные конфликты и дадут возможность разным звеньям управления эффективно дополнять друг друга.


Конечно, такая модель будет требовать от руководителей вуза более высокого уровня управленческой культуры, но именно она приблизит нас к лучшим европейским практикам в сфере университетского управления. По сути, ее внедрение позволит каждому ныне действующему руководителю определиться, кем он является в большей мере — стратегом или хозяйственником — и занять соответствующую позицию в своем учебном заведении.


О бюджетах, финансах и настоящей автономии


Проблему финансирования нужно рассматривать как проблему инвестиций в высшее образование, без которых невозможно повышение ее качества. Собственно, приблизиться к разумному разрешению этой проблемы невозможно без внедрения эффективных изменений сферы управления, о которых говорилось выше.


С другой стороны, эта проблема не может разрешиться одним специальным законом, она требует изменений и в другие законодательные акты. В большей степени эти изменения должны затрагивать государственно-частное партнерство, которое бы усилило приток негосударственных средств в высшее образование.


В то же время проект изменений в Закон «О высшем образовании» предлагает несколько существенных норм, которые, по мнению его авторов, должны улучшить ситуацию с финансированием государственных заведений высшего образования. Прежде всего эти нормы касаются усиления финансовой автономии вузов при одновременном умеренном государственном регулировании. Учебные заведения должны получить право самостоятельно формировать, утверждать и корректировать собственную штатную роспись. В том числе — определять штатные нормативы, наименования и количество должностей сотрудников согласно структуре заведения высшего образования, его стратегическому плану и показателям развития; устанавливать нормативы количества учащихся на одну должность научно-педагогического и научного сотрудника; самостоятельно определять нормы времени учебной и другой работы педагогических и научно-педагогических кадров. Все это позволит высшему учебному заведению не гоняться за количеством студентов, а повысить качество образования для тех студентов, которые у него уже есть и которые, независимо от их количества, как граждане Украины имеют право на хорошее образование.


Право самостоятельно устанавливать суммы оплаты научно-педагогическому составу согласно качеству их работы должно принадлежать самому учебному заведению на правах его автономии. Конечно же, в рамках того финансового плана и бюджета, который утвержден надзорным советом как органом, который представляет учредителя. И только такой подход позволит установить действительно конкурентные ставки заработных плат в этой сфере.


Одновременно с этим учебному заведению необходимо предоставить право самостоятельно осуществлять аттестацию своих научно-педагогических и научных кадров согласно рекомендованному порядку, разработанному центральным органом управления в сфере образования. В частности, право присуждать звание профессора, на наш взгляд, должно принадлежать именно учреждениям высшего образования, а не государству. То, что у нас государство до сих пор играет такую большую роль в этом процессе, является рудиментом советского прошлого.


За заведениями высшего образования также необходимо закрепить право самостоятельно устанавливать цены на свои образовательные услуги с учетом себестоимости и прогнозируемого спроса на них. И, конечно же, цена на образование должна быть одинаковой для всех в рамках одного набора и одной программы — как для контрактников, так и для тех, кто учится за деньги государственного бюджета. На сегодняшний день имеем ситуацию, когда средняя стоимость обучения одного студента-бакалавра за средства госбюджета составляет около 30 тысяч гривен в год. При этом цена на обучение одного контрактника может быть значительно меньше. Такая ситуация вряд ли может считаться справедливой, она очевидно требует исправления.


Стоит подчеркнуть, что в контексте общих реформ в сфере высшего образования постепенно меняется концептуальный подход к финансированию. Если раньше акцентировали внимание на финансировании учебных заведений (институционное финансирование), то теперь мы переходим к финансированию получения образования, что, в сущности, означает реализацию принципа «деньги за студентом». Переход к этой философии происходит в течение нескольких последних лет, в частности, посредством внедрения так называемого адресного размещения государственного заказа и проведения широкого конкурса абитуриентов. Хотя элементы этого подхода у нас были и раньше — в связи с учетом мест государственного заказа, которые высшему учебному заведению надо было заполнить или же вернуть.


Конечно, подход «деньги за студентом» имеет и свои преимущества, и существенные недостатки, о которых уже много было сказано. Однако в рамках такого подхода студенты должны обязательно получить возможность брать кредиты на обучение, а также необходимо наделить их правом на помощь в форме погашения полностью или частично этих кредитов (или процентов по ним) за счет расходов государственного бюджета. Гибкий подход в предоставлении молодежи государственной поддержки в оплате учебы будет стимулировать чувство ответственности у всех участников образовательного процесса.


Измерения как средство диагностики


Образовательные измерения — это стратегически важное направление деятельности, которое призвано способствовать лучшему управлению и финансированию этой сферы. Измерения в первую очередь актуальны для потребителей образовательных услуг — студентов и их родителей, работодателей, поскольку это будет помогать им лучше ориентироваться в пространстве высшего образования.


На разных этапах обучения измерение, так или иначе, коррелирует с фактическим приростом добавленной стоимости студента в процессе обучения и позволяет сформировать представление о его перспективе на рынке труда. И здесь важной становится законодательная поддержка профессиональных ассоциаций, которые могут (и должны) организовывать квалификационные экзамены для выпускников.


Проект изменений в Закон «О высшем образовании» предлагает усилить роль образовательных измерений и в процессе внешней оценки качества образовательной деятельности заведений высшего образования. Прежде всего нужно установить ключевые показатели качества, которые должны измеряться. Очевидно, что традиционные для нашего образования показатели «ресурсов» (нормативы материального обеспечения, количество преподавателей с научными степенями и т. п.) должны отойти на второй план. Детальнее должны оцениваться именно результаты работы заведения. При этом одним из основных показателей должно стать трудоустройство его выпускников. Сбор данных о трудоустройстве выпускников университетов довольно трудоемкий процесс, но его необходимо запустить на системных началах для того, чтобы иметь объективную картину состояния нашего высшего образования.


Важным элементом измерений должно стать оценивание научных достижений заведений высшего образования. Этот показатель, как известно, является основным для составления большинства международных рейтингов.

В наших условиях его также можно использовать с этой целью. Однако применение рейтингов не должно приводить к одариванию преференциями отдельных заведений и унижению других. Нам также нужно предотвратить «олигархизацию» в сфере высшего образования, которая непременно приходит в результате искажения честной конкуренции. Очевидно, что именно такой «олигархизации» будут способствовать те механизмы награждения статусами «национального» и «исследовательского», которые прописаны в ныне действующем законе. Титулование университетов с сопутствующим наделением их правами, которые в цивилизованном обществе принадлежат всем, напоминает средневековые практики дарования титулов (и связанных с ними экономических преференций) отдельным лицам. Итак, такое титулование является деструктивным для экономики образования, поскольку нивелирует честные правила игры и ориентирует образовательные заведения на имитацию качества и задабривание чиновников.


Рейтингование университетов необходимо, но оно является своеобразным обобщением и не может учитывать уникальности программ и проектов высшего образования. Даже слабые университеты могут иметь отдельные высококачественные программы или научные проекты, тогда как в сильных далеко не все программы на высоком уровне. Поэтому намного важнее путем образовательных измерений своевременно отмечать именно лучшие проекты учебных заведений и на них направлять соответствующую поддержку.


Не менее важным является создание необходимых законодательных условий для того, чтобы к процессу образовательных измерений и оценки качества высшего образования были привлечены лучшие специалисты. В этом контексте предлагается усовершенствовать механизм формирования состава Национального агентства по обеспечению качества высшего образования, полностью устранив принцип политического представительства и обеспечив преимущество принципа профессионализма.


Нужно понимать, что образовательные измерения — это своеобразное средство диагностики. Они помогают выявить характерные тенденции и проблемы в сфере образования, чтобы потом учесть их в образовательной политике. Ни в коем случае результаты измерений не должны использоваться для создания на рынке образовательных услуг монополий. Анализируя качество высшего образования, в частности с применением образовательных измерений, органы государственной власти должны иметь целью поддержку и усиление всех учебных заведений. Помогать более слабым и поощрять более сильных.


В итоге следует отметить, что проект изменений в Закон Украины «О высшем образовании», наработанный профильным Комитетом по вопросам науки и образования совместно с Министерством образования и науки, а также экспертами, имеет целью усовершенствовать действующий закон в интересах всех участников образовательного пространства. Это не проект для «игры с нулевой суммой», это — проект, основанный на принципах инклюзивности и равноправия, от которого должны выиграть все.


Александр СПИВАКОВСКИЙ,
народный депутат Украины,
первый заместитель председателя
Комитета по вопросам науки и образования
Верховной Рады Украины,
доктор педагогических наук.

Все статьи рубрики На главную