Укр | Рус
Загрузка...
На главную
12.01.2019

Демократия и контроль: новеллизация концептуальных подходов в организации и осуществлении контроля на современном этапе

Александр СКРИПНЮК

В декабре 2018 года в Институте государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины состоялась научно-практическая конференция «Конституционно-правовое обеспечение и европейские стандарты контроля в сфере деятельности органов государственной власти и местного самоуправления».

Слева направо: Нагребельный Владимир Петрович, зам. директора Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, кандидат юридических наук, член-корреспондент НАПрН Украины; Скрипнюк Александр Васильевич, зам. директора по научной работе Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, доктор юридических наук, профессор, академик НАПрН Украины; Шемшученко Юрий Сергеевич, директор Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, академик НАН Украины;  Андрусишин Богдан Иванович, декан факультета политологии и права НПУ им. М. П. Драгоманова, доктор исторических наук, профессор.

Фото Александра МАЛЫШЕВА
к. ю. н., старшего научного сотрудника Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины.

Открыл конференцию директор Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, руководитель академического научного проекта по правовым проблемам организации и реализации контроля в Украине на современном этапе, академик НАН Украины Юрий Шемшученко, который отметил, что развитие демократии в Украине, четкое определение ее евроинтеграционных перспектив обусловливает актуализацию исследования проблем контроля, поскольку демократическая конституционная система предусматривает, что власть в ней должна быть разделена, ограничена, доступна, предсказуема, эффективна и подконтрольна.
Контроль в условиях демократии явление многогранное по своей природе, содержанию, форме, механизму реализации, назначению. Контроль — одна из самых важных функций государственного управления.
Важнейшими формами государственного контроля являются парламентский контроль и президентский контроль (являющиеся первичными) и контроль органов исполнительной власти и судебный контроль (вторичные виды контроля). Контроль парламентский — одна из функций парламента: его органов и должностных лиц, а также других государственных органов и должностных лиц, с соответствующей целью функционально объединенных с парламентом, в осуществлении полномочий контроля за исполнительной властью, прежде всего правительством.
Наличие контрольной функции парламента относительно исполнительной власти это один из элементов системы сдержек и противовесов во взаимодействии законодательной и исполнительной власти.
К традиционным формам парламентского контроля за исполнительной властью отнесена деятельность постоянных и временных (специальных и следственных) комитетов (комиссий) парламента.
Еще одна форма парламентского контроля за исполнительной власти — деятельность омбудсмена — специального должностного лица, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, в компетенцию которого входит рассмотрение жалоб граждан на нарушение прав человека со стороны определенного круга государственных органов и должностных лиц.
Применяются и другие формы контроля за исполнительной властью. В частности, Счетная палата осуществляет контроль за соответствующей деятельностью правительства. В любых условиях смысл парламентского контроля за исполнительной властью заключается, как правило, в том, что парламент уполномочен реагировать на действия подконтрольного органа или должностного лица и применять к ним конституционно-правовые санкции.
Достаточно значительной в условиях парламентско-президентской формы правления является контрольная деятельность Президента Украины, осуществление которой связано с его правами. Это право главы государства связано с реализацией его статуса руководителя государства, гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, прав и свобод человека и гражданина, хотя Конституция Украины не содержит прямого указания о президентском контроле. Президентский контроль имеет конституционно-правовую основу и соответствующее закрепление в нормативно-правовых актах. Президентский контроль, осуществляемый в рамках конституционных полномочий Президента, с правовой точки зрения имеет достаточные основания для действенного влияния на состояние функционирования государства.
Одной из самых важных форм государственного контроля является судебный контроль. Его можно определить как использование судом своих полномочий в случае установления факта, что государственный орган совершил незаконное, необоснованное или несправедливое действие или принял подобное решение (акт).
В условиях евроинтеграционных процессов важно дополнение судебного традиционного контроля внесудебными альтернативными механизмами обеспечения выполнения законов, соблюдения прав человека. Существенным дополнением судебного механизма выступает институт несудебного государственного контроля, который формируют органы, наделенные специальными контрольными полномочиями (прокуратура, национальные комиссии регулирования естественных монополий и др.). Задачей судебного контроля в сфере публичной власти: с одной стороны является обеспечение охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, то есть защита частного интереса, с другой — недопущение произвола со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. То есть защита публичного интереса.
В условиях демократии применяют широкую концепцию контроля, которая предусматривает, кроме государственного контроля, осуществление общественного и международного контроля как средства обеспечения внутригосударственной демократии. Применение широкого комплексного контроля должно обеспечить равновесие государственных и общественных институтов, предотвратить превышение и злоупотребление полномочиями, не нанося вреда их эффективной работе и в конце концов утверждению демократии.
Широкое, комплексное понимание контроля выдвигает новые задачи перед правовой наукой.
В докладе, прочитанном на конференции «Контроль в демократическом государстве: теоретико и конституционно-правовые аспекты», доктор юридических наук, профессор, академик НАПрН Украины, заместитель директора по научной работе Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины Александр Скрипнюк отметил, что углубление демократических процессов в развитии государства, развитии общества и закрепление евроинтеграционного курса Украины объективно обостряет интерес к феномену контроля, особенно осуществления его за государственной властью. В условиях демократии организация контроля и его уровень выступает определяющим фактором характеристики государства, направлений его деятельности и его социальности. Современные теория государства и права, конституционно-правовая и административно-правовая наука сосредоточивается в исследовании феномена контроля в основном на проблемах демократии, власти, гражданского общества, отстраняясь от его широкого исследования.
Благодаря существованию надежного и эффективного механизма контроля над властью, демократия способна обеспечить реализацию провозглашенных ценностей: свободы, равноправия, справедливости и т. п. Контроль над властью гарантирует недопущение возникновения негативных последствий для жизненно важных интересов граждан и общества в целом.
В свою очередь отсутствие контроля может вызвать перерождение, деградацию системы государственного управления, сворачивание демократических процессов. Любое эффективное государство осуществляет контроль и влияет на формирование и развитие общественных отношений. В условиях демократии характер контроля, его меры и механизмы свидетельствуют о характере государственной власти, ее направленности и цели деятельности.
Общетеоретическое осмысление категории «контроль», соотношение термино-понятий «контроль» и «надзор», осуществила в своем докладе «Права человека: государственный, общественный и международный контроль» Наталия Онищенко, заведующая отделом теории государства и права Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, доктор юридических наук, профессор, академик НАПрН Украины.
В частности, она отметила, что категория «контроль» — многоаспектное явление, обеспечивающее функциональную способность реализации прав, свобод и законных интересов личности, а следовательно: легитимность власти, которая действенно защищает честь, достоинство и права человека.
Докладчик особое внимание уделила общественному контролю. В первую очередь, это контроль над перераспределением социального пространства между государством и гражданским обществом, освещением проблем, возникающих между государством и гражданами, а главное — контроль за ответственностью правового государства перед гражданским обществом.
«О социолого-правовой и теоретико-методологической составляющей институционального обеспечения государственного контроля» так называется доклад Василия Костицкого, доктора юридических наук, профессора, академика НАПрН Украины, президента Ассоциации украинских юристов. В нем указано, что современное либеральное государство строится на верховенстве права, примате прав и свобод человека, который провозглашен высшей социальной ценностью, а потому ограничен правом: содержание и направленность деятельности государства определяют права и свободы человека (ст.3 Конституции Украины), органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами (ст. 19 Конституции Украины).
Эти либеральные ценности сегодня вступили в противоречия, обусловленные вызовами, которые в традиционных рамках либерального государства реализовать почти нереально (вопросы охраны окружающей среды, обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду и избежание глобальной экологической катастрофы, преодоление бедности, противодействие терроризму и т. п). 
Одной из первостепенных задач моделирования современного государства является оптимизация власти. Оптимальным для человека и нормальной общественной жизни является состояние равновесия и соблюдение балансов между ветвями власти, между секторами гражданского общества и между гражданским обществом и государством.
В своем докладе «Правовое регулирование общественного контроля в Украине: современное состояние и перспективы совершенствования» Наталия Пархоменко, д. ю. н., профессор, ученый секретарь Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины подчеркнула, что эффективность проведения реформ в Украине, приведение законодательства в соответствие с европейскими принципами и международнымы стандартами, зависит от многих факторов, среди которых — легитимность, которая может быть обеспечена путем налаживания диалога и обратной связи между органами власти и гражданами. Одним из средств такой связи есть общественный контроль за деятельностью органов власти, проведение которого предусматривает правовое, организационное и институциональное обеспечения. Важное значение при этом имеют как акты национального законодательства, так и международные правовые акты.
Анализ состояния правового обеспечения осуществления общественного контроля в Украине позволяет утверждать о недостаточности и несовершенстве действующего законодательства в этой сфере. Сейчас действующее законодательство Украины лишь в двух правовых актах содержит понятие общественного контроля. Речь идет о ч. 2 статьи 17 «Контроль за обеспечением доступа к публичной информации» Закона Украины «О доступе к публичной информации» 2011 года. Именно в этом законе впервые был использован термин «общественный контроль».
В Украине отсутствует отдельный закон, направленный на введение в Украине института общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, который бы системно и комплексно регулировал соответствующие общественные отношения. И в течение последних двадцати лет такой закон не удалось принять. 
В настоящее время в Украине продолжаются процессы, связанные с созданием нормативно-правовой базы организации и проведением общественного контроля. В последний раз данный вопрос инициировался в 2018 году народным депутатом Украины С. Н. Каплиным. В частности, он подготовил проект закона Украины «О гражданском контроле за деятельностью органов власти, их должностных и служебных лиц», который передан на разработку в Комитет по вопросам правовой политики и правосудия Верховной Рады Украины. То есть вместо понятия общественный, вводится понятие гражданский контроль, содержанием которого является гражданский контроль за деятельностью органов власти, их должностных и служебных лиц.
Законопроект меняет концептуальный подход к общественному контролю, его задачам, способам, механизмам проведения. В частности, требует анализа замена термина «общественный» на «гражданский».
Вопросам контроля всегда уделялось значительное внимание как в теоретическом осмыслении, так и в практической реализации осуществления и правового обеспечения контроля как одной из функций государственных органов, способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, — подчеркнула в своем докладе «Контроль в системе органов исполнительной власти: поиски эффективных решений» Ольга Андрийко, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент НАПрН Украины, заведующая отделом проблем государственного управления и административного права Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины. Она отметила, что сегодня в новых экономических, политических, социальных реалиях проблемы функционирования контроля требуют новых подходов, переосмысления и эффективных решений. Контроль является составляющей управленческой деятельности и важной функцией деятельности органов исполнительной власти. Чем сложнее выстроена система органов исполнительной власти, связи с другими государственными и негосударственными структурами, гражданами, тем больше должно быть внимание к функции контроля, направленной на проверку выполнения поставленных задач, выявление факторов, отрицательно влиящих на их выполнение, и соответствующее реагирование на выявленные правонарушения.
Основными проблемами и сегодня остаются низкая эффективность контрольной деятельности и недостаточное организационно-правовое обеспечение контроля, а применение новых форм общественного контроля сопровождается и значительными его рисками, которые имеют место при формировании новых отношений в государстве. Действенность и эффективность контроля проявляется при достижении целей и задач, на выполнение которых он направлен. Эффективность контроля имеет непосредственную связь с обеспечением независимости его осуществления.
Существует необходимость в новых подходах к определению задач контроля, принципах, формах и методах, правовом обеспечении осуществления государственного контроля деятельности органов исполнительной власти и методики его проведения, понятной контролирующим и контролируемым. Считаем целесообразной и актуальной сегодня подготовку Концепции государственного контроля в системе органов исполнительной власти.
Проблемам президентского контроля был посвящен доклад «К вопросу о контроле Президента Украины за актами правительства: проблемы и перспективы» Владимира Кампо, судьи Конституционного Суда Украины в отставке, кандидата юридических наук. В частности, он подчеркнул, что, согласно Конституции Украины, глава государства наделен правом контроля за актами правительства (пункт 15 части первой статьи 106) путем остановки их действия по мотивам несоответствия Основному Закону государства с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины (далее — КСУ) об их конституционности. Этот контроль отвечает парламентско-президентской форме правления, которая действовала в 2006-2010 годах и была восстановлена в Украине в 2014 году.
В 2006-2010 годах, когда впервые была апробирована парламентско-президентская форма правления в Украине, парламент поддерживал Премьер-министра Украины. А в 2014-2018 годы парламентское большинство поддерживает Президента Украины. То есть в пределах одной формы правления возможны два разных механизма осуществления государственной власти: через главу правительства или — главу государства. В своем ежегодном послании к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2018 году», Президент Украины П. Порошенко подчеркнул, что ни разу за все годы президентства (с 2014 года) он «не воспользовался своим законным правом приостанавливать решения Кабинета Министров Украины с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины». Разумеется, что эти слова главы государства были адресованы правительству и депутатам от парламентского большинства.
Своей позицией о неиспользовании права останавливать решения КМУ с одновременным обращением в КСУ Президент П. Порошенко фактически заверил украинский политический класс, что он остается верным общеклассовым интересам и не собирается применять это право для других целей.  Понятно, что в таких условиях народ имеет право защищать свои права и интересы, которые игнорируются правительством, через разные формы демократии, доказывая, что именно он является источником власти в государстве.
 Глава государства не может быть равнодушным к деятельности правительства, так как именно исполнительная власть является основным механизмом реализации его предвыборной программы, а следовательно — внутренней и внешней политики. Однако основным средством корректировки и контроля за деятельностью правительства в данное время является не указанный институт, а парламентское большинство, через которое Президент П. Порошенко проводит свою политику, в частности, и относительно правительства.
Общественная практика указывает на то, что оснований для применения конституционной нормы о приостановлении Президентом Украины решений КМУ с одновременным обращением в КСУ существует более чем достаточно. Причем главе государства важно обращать внимание на нарушения этими решениями не только материальных, но и процедуральных (процессуальных) конституционных норм.
Завершилась конференция принятием рекомендаций, которые, в частности, предусматривают осуществление комплексных исследований проблем государственного, общественного и международного контроля на междисциплинарном, кроссекторальном уровне с учетом европейского опыта и европейских стандартов.

Александр СКРИПНЮК.

Все статьи рубрики На главную