13 февраля 2019 года в актовом зале Национального технического университета «Харьковский политехнический институт» состоялось выездное заседание Комитета по вопросам науки и образования на тему «Высшее образование Украины: состояние законодательного обеспечения, проблемы и направления реформирования», которое фактически превратилось в настоящий образовательный форум. К обсуждению актуальных проблем высшего образования и общему поиску оптимальных путей их решения приобщились более 350 представителей образовательной и научной сферы, общественности и экспертной среды.

В выездном заседании, проходившем в Харькове, приняли участие не только народные депутаты Украины — члены комитета, а именно: Александр Спиваковский (руководитель комитета), Тарас Креминь, Алексей Скрипник и Иван Кириленко (в режиме видеоконференции). Учитывая большую общественную значимость вынесенной на обсуждение темы, активное участие в мероприятии приняли также народные депутаты из других комитетов Александр Грановский, Михаил Кобцев, Ярослав Маркевич, заместители министра образования и науки Украины Светлана Даниленко и Юрий Рашкевич, глава Национального агентства по обеспечению качества высшего образования Сергей Квит, Генеральный директор директората высшего образования и образования взрослых Министерства образования и науки Украины Олег Шаров, президент Национальной академии правовых наук Украины Александр Петришин, академик-секретарь Отделения высшего образования НАПН Украины Петр Саух, президент ГУНУ «Академия финансового управления» Татьяна Ефименко, директор ГНУ «Институт образовательной аналитики» Сергей Лондар, ректор Киевского национального университета строительства и архитектуры глава совета ректоров Киевской области Петр Куликов, ректор Харьковского национального университета имени В. Каразина, председатель Совета заведений высшего образования Харьковской области Виль Бакиров, председатель Совета ректоров Полтавской области Владимир Онищенко, председатель Совета ректоров Одесского региона Сергей Степаненко, ректор Национального технического университета «Харьковский политехнический институт» Евгений Сокол, член Национальной команды экспертов по реформированию высшего образования — главный эксперт по вопросам образования Реанимационного пакета реформ Владимир Бахрушин, вице-президент Украинской ассоциации студентов, член Национального агентства по обеспечению качества высшего образования Никита Евстифеев. А также — ректоры заведений высшего образования, директора техникумов и колледжей как из Харьковской области, так и из других регионов Украины, члены научного комитета Национального совета Украины по вопросам развития науки и технологий, работники секретариата комитета, просвещенцы, ученые, эксперты и представители общественности. Как руководитель профильного парламентского комитета безгранично благодарен всем и каждому, кто приобщился к обсуждению, к поиску реальных путей решения проблем высшего образования.

Для нас важна каждая точка зрения. Именно поэтому в своем выступлении я прежде всего подчеркнул, что комитет ни в коем случае не будет навязывать присутствующему уважаемому обществу собственное видение проблематики. Только консенсус, только совместные усилия позволят нам найти путь к решению давно назревших проблем и создать реальные условия для развития, привлечения внешних инвестиций и превращения высшего образования в эффективную, открытую и инклюзивную систему.

Непосредственное обсуждение существующей проблематики сосредоточилось на трех основных панелях:

1. Управление заведениями высшего образования. Проблемы и пути усовершенствования.

2. Усовершенствование системы финансирования заведений высшего образования.

3. Оценивание качества высшего образования и образовательные измерения. Первоочередные меры Национального агентства по обеспечению качества высшего образования по анализу качества образовательной деятельности заведений высшего образования.

Должны признать: в сфере высшего образования сегодня существует целый ряд ключевых проблем, которые тормозят его современное развитие. Для их решения нам необходимо сейчас избрать оптимальные пути, которые бы учитывали вместе с тем и мировые тенденции, и наши украинские реалии.

1. О проблемных вопросах управления заведениями высшего образования

В этой сфере сегодня у нас есть восемь феноменов, которые заставляют искать новые нестандартные подходы:

1) преподаватель потерял монополию на знания. Узкое горло для получения учебной информации, которое раньше существовало в виде библиотек, также уже исчезло;

2) студенты и молодежь сейчас имеют неограниченный доступ к информационным ресурсам;

3) у преподавателей и студентов существенно различаются ИКТ-компетентности;

4) фантастически стремительно выросла скорость обновления знаний и технологий. Если в ХХ в. цикл обновления знаний охватывал практически всю профессиональную жизнь человека, то ныне такой цикл составляет 1/5—1/6 его профессиональной жизни;

5) открытые границы обусловили возникновение неограниченной мобильности;

6) ведущие американские университеты создают мощные образовательные медиаресурсы;

7) в мире активно разрабатываются эффективные модели мульти-языковых интерфейсов, которые сносят всякие языковые барьеры;

8) разрабатывается и внедряется интеллектуальная система идентификации тех, кто учится, сдает зачеты и экзамены.

Благодаря новейшим технологиям мир, а вместе с ним и образование как неотъемлемая его часть, меняются очень стремительно. Быстрые изменения, будто лакмусовая бумажка, выявляют ныне всю противоречивость и устарелость той командно-административной модели управления в сфере высшего образования, которую мы унаследовали еще с советских времен.

Именно существование устаревшей управленческой модели определяет сегодня тот низкий уровень общественного доверия к нашим заведениям высшего образования, что в совокупности с господствующей сырьевой моделью экономики Украины приводит в результате к колоссальному оттоку молодежи за границу.

Внедрение нового подхода к управлению учебным заведением, с присутствием элементов корпоративного управления, ныне уже является безотлагательной необходимостью. Модернизация управленческой структуры непременно улучшит имидж университетов, приведет к росту взаимной ответственности и общественного доверия. Но самое главное то, что изменение модели управления конструктивно изменит мотивацию и поведение всех участников образовательного пространства, позволит заложить основу для роста, для инвестиций в высшее образование, для повышения его качества.

Предложения по изменению модели управления

Модель управления с присутствием элементов корпоративного управления, на наш взгляд, лучше всего соответствует тем вызовам, которые встали перед системой высшего образования ныне.

Согласно этой модели наблюдательные советы получат больший объем полномочий, а следовательно, и мотивацию способствовать эффективной деятельности заведения высшего образования. Ректор, как высшее должностное лицо университета, будет иметь новый функционал и сможет сосредоточить свои усилия на реализации стратегических задач университета. Для него также предполагается внедрение возможности ввести должность финансового директора. Назначение финдиректора будет осуществляться согласно приказу ректора по согласованию с наблюдательным и ученым советами заведения. К полномочиям финансового директора будет отнесено осуществление всех тех мероприятий, которые обеспечат финансовую стабильность и разумное распоряжение активами университета. Особенно это будет актуальным в ситуации перехода заведений высшего образования из статуса бюджетных учреждений в статус неприбыльных организаций. Такое изменение статуса поспособствует экономической дерегуляции и получению заведениями большей автономии и ответственности.

Хотел бы отдельно подчеркнуть: при такой модели управления сохраняются абсолютно все демократические механизмы выборов ректора. И особый вес получает стратегический план развития заведений высшего образования.

2. Проблемные вопросы финансирования высшего образования

Система финансирования высшего образования, существующая ныне, построена исключительно на государственном заказе. Как результат: выделенных средств хватает в основном на выплату заработной платы и оплату коммунальных услуг. То есть сегодня государство не принимает никакого участия в инвестировании технологического развития университетов, в проведении ими научных исследований и содержании материально-технической базы.

Предложения по изменению модели финансирования

Поскольку бюджетных средств никогда не будет достаточно, существует безотлагательная необходимость кардинального изменения системы финансирования высшего образования. Прежде всего путем диверсификации источников. Причем такой подход непосредственно связан с изменением модели управления, отхода заведений высшего образования от статуса бюджетных учреждений и расширения автономии университетов.

Также целесообразно рассмотреть возможность проведения непосредственного финансирования студентов, предусмотрев при этом предоставление за счет средств из госбюджета и негосударственных банковских учреждений соответствующих кредитов на получение высшего образования по таким направлениям (фондам):

— с осуществлением государством полной компенсации расходов на обучение;

— предоставление государственных гарантий для получения кредита на оплату стоимости обучения с погашением государством процентов по кредиту;

— предоставление государственных гарантий для получения кредита на оплату стоимости обучения без погашения процентов по кредиту.

Кроме того, необходимо предусмотреть изменение статуса заведений высшего образования, поскольку находясь в статусе бюджетных учреждений, подавляющее большинство украинских университетов вряд ли сможет выйти из состояния стагнации.

В частности, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть возможность функционирования университетов государственной формы собственности в одном из таких статусов:

— государственное некоммерческое учреждение нерыночного типа;

— государственное коммерческое учреждение (предпринимательский университет);

— казенное предприятие;

— коммунальное неприбыльное предприятие.

При этом следует оставить заведениям высшего образования возможность (по их желанию) и дальше находиться в статусе бюджетного учреждения.

Кстати, интересным в этом смысле выглядит опыт Министерства здравоохранения Украины в части проведения им медицинской реформы.

Таким образом предложенная нами модель финансирования заведений высшего образования обеспечит самое важное — переход от идеологии дотаций к идеологии инвестирования в образование. А новые финансовые взаимоотношения студентов и университета будут стимулировать постоянную мотивацию к качественному обучению.

В рамках новой модели предполагается внедрение механизма индикативной себестоимости (в объемах минимального размера стоимости обучения по каждой специальности (специализации) согласно лицензионным условиям). А также — внедрение профилизации высшего образования при формировании государственного заказа по направлениям (специальностям) и определение объемов государственного заказа с учетом профильности заведений высшего образования.

Также при формировании бюджетной программы 221160 «Подготовка кадров высшими учебными заведениями ІІІ и ІV уровней аккредитации и обеспечение деятельности их баз практики» необходимо обеспечить:

— установление объема расходов из государственного бюджета Украины на содержание материально-технической базы заведений высшего образования государственной формы собственности на уровне не меньше, чем 3% от балансовой стоимости материально-технической базы таких заведений;

— установление объема расходов из государственного бюджета Украины на проведение технологического развития заведений высшего образования на уровне не меньше, чем 10% от балансовой стоимости технологического оборудования.

Необходимо также ввести отдельную бюджетную программу «Исследования, научные и научно-технические разработки заведениями высшего образования» с установлением объема финансирования на уровне не меньше, чем 5% от бюджетной программы «Подготовка кадров высшими учебными заведениями ІІІ и ІV уровней аккредитации и обеспечение деятельности их баз практики».

3. Проблемные вопросы оценивания качества высшего образования

Стратегически важное направление деятельности, которое призвано способствовать лучшему управлению и финансированию сферы высшего образования, — образовательные измерения. На разных этапах обучения измерение так или иначе коррелирует с фактическим приращением добавленной стоимости студента в процессе обучения и позволяет сформировать представление о его перспективах на рынке труда.

Измерения прежде всего актуальны для потребителей образовательных услуг — соискателей высшего образования и их родителей. Не менее важны они и для работодателей, поскольку это будет помогать им лучше ориентироваться в пространстве высшего образования.

К сожалению, по состоянию на сегодняшний день отсутствуют как действенные инструменты проведения образовательных измерений, так и учреждения, которые их будут проводить. Единственный действенный инструмент сейчас — внешнее независимое оценивание результатов обучения, которое используется для приема в заведения высшего образования на конкурсной основе.

Предложения по усовершенствовани системы оценивания качества высшего образования и образовательных измерений

Прежде всего нам необходимо усилить роль образовательных измерений и образовательной аналитики в процессе внешнего оценивания качества образовательной деятельности заведений высшего образования. При этом целесообразно было бы, чтобы оценивание результатов обучения (в форме ВНО) осуществлялось специально уполномоченным государством учреждением не только при поступлении в университет, но и после второго учебного курса и при проведении аттестации соискателей высшего образования.

В связи с этим возникает необходимость в создании системы независимых учреждений (агентств) оценивания и обеспечения качества высшего образования, аккредитованных Национальным агентством по обеспечению качества высшего образования, которые будут осуществлять оценивание образовательных программ, результатов обучения и/или заведений высшего образования (их структурных подразделений). По итогам эти учреждения будут нарабатывать соответствующие рекомендации и помогать заведениям высшего образования в организации системы обеспечения качества высшего образования. Также считается целесообразным привлекать к проведению образовательных измерений известные иностранные агентства.

Возникает также необходимость установления ключевых показателей качества, которые нужно измерять. Очевидно, что традиционные для отечественного образования показатели «ресурсов» (а именно нормативы материального обеспечения, количество преподавателей с научными степенями и т. п.) должны отойти на второй план. На первом месте должны быть результаты работы заведения.

Трудоустройство выпускников заведения высшего образования должно стать одним из основных показателей оценивания качества высшего образования. А оценивание научных достижений университетов — постоянным элементом измерений, анализа качества и основным показателем для включения в большинство международных рейтингов.

Важным инструментом для повышения качества высшего образования выступит также внедрение реестра регулируемых профессий, то есть — профессиональной деятельности, доступ к которой, кроме наличия образования соответствующего уровня и специальности, будет определяться специальными нормативно-правовыми актами. Перечень регулируемых профессий должен определяться Кабинетом Министров Украины.

...По результатам обсуждения в Харькове направлений и проблем реформирования системы высшего образования, а также поданных участниками заседания предложений, наш комитет принял решение, которым дал ряд существенных рекомендаций парламенту, правительству, профильному и другим министерствам по срочному принятию конкретных мер для улучшения существующего состояния высшего образования и обеспечения его развития, а именно:

Рекомендовать Верховной Раде Украины ускорить рассмотрение проектов законов Украины:

— «О внесении изменений в Закон Украины «О высшем образовании» относительно изменения системы управления заведениями высшего образования» (регистр. № 8385 от 18.05.2018 г.);

— «О профессиональном предвысшем образовании» (регистр. № 8321 от 24.04.2018 г.);

— «О профессиональном предвысшем образовании» (реестр. № 8321-1 от 8.05.2018 г.).

Принимая во внимание особенности организации образовательного процесса в высших учебных заведениях І—ІІ уровней аккредитации, который предусматривает одновременное обучение по образовательно-профессиональным программам младшего специалиста и образовательным программам профильного среднего образования, инициировать внесение изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год» об исключении позиции по внедрению в колледжах и техникумах нормативов численности студентов на одного преподавателя.

По результатам заседания комитет намерен создать отдельную рабочую группу по доработке проекта Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О высшем образовании» относительно изменения системы управления заведениями высшего образования» (регистр. № 8385 от 18.05.2018 г.), которая бы учла замечания и предложения Союза ректоров высших учебных заведений Украины, Совета ректоров Харьковской области и других участников заседания для объявления под стенограмму при рассмотрении этого законопроекта в первом чтении.

Кроме того, Комитету Верховной Рады Украины по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения рекомендуется:

— с целью создания Национального электронного информационного ресурса занятости в максимально сжатые сроки после внесения рассмотреть проект изменений в Закон Украины «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование» относительно обмена данными для анализа занятости выпускников заведений профессионального (профессионально-технического) образования, профессионального предвысшего и высшего образования.

Кабинету Министров Украины рекомендуется:

1. Во исполнение п. 14 Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год» ускорить создание единой электронной системы мониторинга трудоустройства выпускников заведений высшего образования и внедрения профилизации высшего образования при формировании государственного заказа по направлениям (специальностям) и определение объемов государственного заказа с учетом профильности заведений высшего образования.

2. При формировании бюджетной программы 221160 «Подготовка кадров высшими учебными заведениями ІІІ и ІV уровней аккредитации и обеспечение деятельности их баз практики» обеспечить:

— установление объема расходов из государственного бюджета Украины на содержание материально-технической базы заведений высшего образования государственной формы собственности на уровне не меньше, чем 3% от балансовой стоимости материально-технической базы;

— установление объема расходов из государственного бюджета Украины на проведение технологического развития заведений высшего образования на уровне не меньше, чем 10% от балансовой стоимости технологического оборудования.

3. Ввести отдельную бюджетную программу «Исследования, научные и научно-технические разработки заведениями высшего образования» с установлением объема финансирования на уровне не меньше, чем 5% от бюджетной программы «Подготовка кадров высшими учебными заведениями ІІІ и ІV уровней аккредитации и обеспечение деятельности их баз практики».

4. Подготовить изменения в Закон Украины «О высшем образовании» и другие законы Украины, предусмотрев предоставление соискателям высшего образования льготных кредитов за счет средств госбюджета и негосударственных кредитов на получение высшего образования с полным или частичным погашением процентов за счет средств государственного бюджета Украины.

5. Принять меры по повышению должностных окладов педагогическим работникам высших учебных заведений І—ІІ уровней аккредитации.

6. Подготовить изменения в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год», предусмотрев в государственном бюджете Украины средства для Министерства образования и науки Украины на общую сумму 36 млн грн с целью внедрения бюджетной программы «Повышение квалификации научно-педагогических работников заведений высшего образования» как необходимого условия обеспечения высокого качества высшего образования на основе внедрения современных технологий обучения и нового содержания образования.

Министерству образования и науки Украины по результатам обсуждения рекомендуется:

1. Обеспечить представление к рассмотрению Кабинета Министров Украины в установленном порядке проекта постановления Кабинета Министров Украины «О некоторых вопросах внедрения индикативной себестоимости», разработанного во исполнение абзаца третьего пункта 14 Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год».

2. С целью организационно-правового обеспечения практической реализации Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год» и Стратегии реформирования системы управления государственными финансами на 2017—2020 годы разработать и утвердить следующие методики:

— расчетов стоимости подготовки одного студента;

— расчетов индексов уровней образования и форм получения образования;

— расчетов соотношения расходов на обучение по специальностям;

— расчетов численности отдельных категорий работников на основе норм труда.

А также — внести изменения в действующее законодательство в части возможностей заведений высшего образования распоряжаться излишками учебных площадей.

3. Совместно с Министерством финансов Украины, Союзом ректоров высших учебных заведений Украины, Государственным учебно-научным учреждением «Академия финансового управления», а также с учетом высказанных участниками заседания замечаний и предложений доработать проект постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении формулы распределения объема расходов общего фонда государственного бюджета между заведениями высшего образования на подготовку кадров на условиях государственного заказа и обеспечение деятельности их баз практики».

4. Предусмотреть внедрение пилотирования формулы в 3—5 заведениях высшего образования.

5. По результатам пилотных расчетов принять окончательное решение о целесообразности или нецелесообразности внедрения формульной модели финансирования заведений высшего образования.

6. Изучить предложения Совета ректоров Харьковской области, изложенные в письме Харьковской областной государственной администрации от 05.02.2019 г. № 01-35/945 Комитету по вопросам науки и образования с целью внесения изменений в нормативно-правовые акты по вопросам организации проведения вступительной кампании и Условий приема на обучение в заведения высшего образования Украины.

7. Обеспечить в 2019 году финансирование Национального агентства в полном объеме.

Национальному агентству по обеспечению качества высшего образования рекомендуется:

1. Обеспечить в срочном порядке формирование структуры Национального агентства, избрание отраслевых экспертных советов, формирование экспертного пула, осуществить обучение и подготовку экспертов и сотрудников для скорейшего запуска процессов внешнего обеспечения качества высшего образования.

2. Обеспечить срочную разработку и принятие проектов приоритетных нормативно-правовых актов по обеспечению качества высшего образования, предусмотренных Законом Украины «О высшем образовании»:

— положение об аккредитации образовательных программ;

— требования к уровню научной квалификации лиц, получающих научные степени, разработка порядка их присуждения специализированными учеными советами заведений высшего образования (научных учреждений);

— положение об аккредитации специализированных ученых советов;

— порядок отмены решения специализированного ученого совета о присуждении научной степени в случае выявления академического плагиата;

— положение об институционной аккредитации заведений высшего образования и порядке проведения;

— порядок аккредитации независимых учреждений оценивания и обеспечения качества высшего образования;

— требования к системе обеспечения заведениями высшего образования качества образовательной деятельности и качества высшего образования (систем внутреннего обеспечения качества);

— требования к системе внешнего обеспечения качества высшего образования;

— требования к системе обеспечения качества деятельности Национального агентства по обеспечению качества высшего образования и т. п.

3. Разработать критерии эффективности и качества образовательной деятельности заведений высшего образования, методику их оценивания, а также методологию оптимизации сети заведений высшего образования на основе определенных критериев эффективности.

4. Начать процедуры согласования Национальным агентством стандартов высшего образования и срочно реализовать согласование стандартов высшего образования, наработанных согласно Закону Украины «О высшем образовании» в период отсутствия Национального агентства.

5. Начать процедуры установления соответствия деятельности заведения высшего образования определенным критериям для предоставления, подтверждения или лишения его статуса национального.

6. Начать аккредитацию образовательных программ, по которым осуществляется подготовка соискателей высшего образования.

7. Начать институционную аккредитацию заведений высшего образования.

8. Начать аккредитацию специализированных ученых советов (специализированных советов по присуждению степени доктора искусства) и контроль их деятельности.

9. Начать процедуру отмены решений специализированных ученых советов о присуждении научной степени в случае выявления академического плагиата.

10. Начать аккредитацию независимых учреждений оценивания и обеспечения качества высшего образования.

11. Начать оценку и сертификацию систем обеспечения заведением высшего образования качества образовательной деятельности и качества высшего образования (система внутреннего обеспечения качества).

Министерству образования и науки Украины совместно с Министерством финансов Украины, Министерством экономического развития и торговли Украины по итогам обсуждения проблематики рекомендуется изучить опыт Министерства здравоохранения Украины в части реформы финансирования системы здравоохранения с целью его использования при реформировании системы финансирования высшего образования.

Отдельные рекомендации получили также руководители заведений высшего образования. В частности, им предложено обеспечить разработку, внедрение и усовершенствование системы обеспечения заведениями высшего образования качества образовательной деятельности и качества высшего образования (система внутреннего обеспечения качества).

А Министерству образования и науки Украины и другим центральным органам исполнительной власти, в подчинении которых есть заведения высшего образования, рекомендовано провести (согласно п. 14 Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год») инвентаризацию государственного имущества, закрепленного за заведениями высшего образования на основе права хозяйственного ведения или переданного им в собственность, для обеспечения его дальнейшего эффективного использования.

Мы искренне надеемся, что обсуждаемые на широком форуме и утвержденные решением комитета разумные предложения будут обязательно учтены Кабинетом Министров Украины, Министерством образования и науки Украины и другими центральными органами исполнительной власти, что позволит вывести качество нашего высшего образования на принципиально новый, инновационный, уровень уже в ближайшее время.

Александр СПИВАКОВСКИЙ,

первый заместитель председателя Комитета по вопросам науки и образования Верховной Рады Украины, доктор педагогических наук, профессор.

P. S. Отдельно хотел бы выразить искреннюю благодарность народному депутату Украины Александру Грановскому, ректору Национального технического университета «Харьковский политехнический институт» Евгению Соколу, работникам секретариата, всем просвещенцам и экспертам за высокую организацию подготовки, проведение и участие в этом чрезвычайно важном заседании комитета.