Об уроках и опыте Эстонии для Украины, процессах децентрализации в странах Восточного партнерства, ожидании украинского чуда и формировании украинской элиты говорим с экспертом по вопросам местного самоуправления и административно-территориальной реформы Юрием Ганущаком (на снимке).

— Юрий Иванович, вы были участником семинара «Прозрачное управление на местном уровне: реформа государственного управления на местном и региональном уровнях для стран Восточного партнерства», который организовал Центр Восточного партнерства Эстонии при поддержке Еврокомиссии.

Какова цель этого семинара и настолько это мероприятие важно для стран Восточного партнерства, куда, кроме Украины, входит Грузия, Молдова, Армения, Беларусь, Азербайджан.

— Это была реально сверка того, что у кого делается. Представители стран Восточного партнерства представили свои достижения. Прежде всего речь шла об усовершенствовании форм и методов управления и предоставления социальных услуг. Обсуждение вопросов, касающихся политических режимов, старательно избегали. Все хотели скорее послушать представителей стран, которые уже имеют весомые результаты в реформировании своего общества.

И, конечно, своими успехами делилась Эстония. Во-первых, у нее один из самых высоких уровней жизни в Восточной Европе, во-вторых, есть прогресс, и люди в целом доверяют правительству. То есть, в шкале доверия к институтам правительство Эстонии имеет высокий уровень. Эстонцы вышли из «совка» и здесь мы имеем общее прошлое. Но Эстония получила независимость в 1919 году, и хотя это оказалось достаточно просто, однако не бескровно. Соглашательство (заговор с врагом) в то время было везде: и в Украине, и у них. И все же большое количество эстонских офицеров, служивших в российской армии и знавших уровень ее разваленности на то время, смогли, как и финны, организоваться и не пустили банды красноармейцев в Таллинн.

Сегодня Эстония «закрылась» от гибридной войны с Россией родным языком. Молодое поколение прекрасно знает английский. А старшее поколение — русский. Государственное телевидение Эстонии ведет вещание только на родном языке. Есть российские каналы, но они платные. Принцип публичной оферты работает жестко. Если телевидение рассчитано не на конкретного потребителя, то оно должно быть на эстонском языке, а все остальное — за деньги. Культурной экспансии, которая ведется со стороны России (что происходит и в Украине), эстонцы противостоят тем, что смотрят передачи на английском языке. У них взгляд сосредоточен на запад.

— Вы представляли в Эстонии «дорожную карту» украинской децентрализации. Как восприняли ваше выступление, какие вопросы интересовали ваших коллег из ЕС и стран Восточного партнерства?

— Во время мероприятия очень внимательно слушали, что сделано у нас, но отношение такое: в Украине делают хуже, чем в Эстонии, потому что мы быстро это прошли, а они там балуются. Хотя эстонцы прямо отмечают, что сравнивать нас нельзя: Украина территориально в двадцать раз больше. И все же прежде всего это был обмен опытом. Эстонцы в первую очередь рассказывали о том, как у них происходила децентрализация. Точнее не децентрализация, а ее этап — территориальная организация власти, объединение громад. У них было более 500 сельских, поселковых и городских советов, а осталось 80. Первый этап объединения происходил на добровольных началах (давали деньги, как и у нас), а через некоторое время сказали: кто не успел — тот опоздал. Они разработали перспективные планы и разрешение на объединение происходило в рамках этого плана. Жестко устанавливалось минимальное количество населения — 5 тысяч. Однако были исключения по островным громадам. Там громады менее многочисленны. Таких перекосов, как у нас — с этим буду объединяться, а с этим нет, там не было. Фактически за год эстонцы завершили объединение громад.

— На каком этапе происходит реформа местного самоуправления в других странах Восточного партнерства? Если сравнивать Украину с другими странами — участникам Восточного партнерства, как мы выглядим? Помогает ли децентрализация им избавляться от постсоветского прошлого? Изменилась ли, например, система управления в Грузии, Армении и Азербайджане, Молдове?

— Если взять другие страны, были там чехи, молдаване, грузины, армяне, их тоже нельзя сравнивать, потому что Украина по территории — это как эти все страны вместе взятые. И у каждого свои проблемы. В Грузии за одну ночь из 1,5 тысячи громад сделали 80, а теперь поняли, что не так, как надо. Хотя и назад не возвращают.

Армяне живут в эйфории от того, что у них сменилось правительство, и все будет хорошо. Хорошо бывает там, где оппозиция маринуется в одном соку с властью и вырабатывает те или иные решения, так, как, например, в Польше. Там этот процесс длился 10 лет, пока не пал коммунистический режим, поэтому они имели запас прочности, чтобы провести реформы, выросло поколение, которое знало, как и что делать.

В Азербайджане совсем другие проблемы, у них неравномерно развиваются территории. В Баку — рай, а провинция запущена. У них большие перекосы. И сверхвысокий уровень монополизации, чистой конкуренции там нет.

В свою очередь Чехия имеет достаточно высокий уровень жизни. Хотя у них система местного самоуправления не соответствует классическим принципам: полномочия, ресурсы, ответственность. Они не провели территориальную реформу: у них 6 тысяч муниципалитетов. Но чехи сбалансировали систему их работы. Там есть представитель государства (управляющий делами), который имеет право накладывать вето. У них есть стержень государства, в отличие от Украины. У нас система разбалансирована и все молятся на то, чтобы пришел городской голова, который будет и хорошим менеджером. Опыт Смелы показывает, что можно кричать «Долой и позор!», но не знать, как подготовить город к зиме. Такие предохранители как городские менеджеры или управляющие делами должны существовать. И они должны быть профессионалами и нести ответственность перед государством.

В Молдове пытаются проводить реформы. У них исключительно партийная система выборов, а партии у них структурированы. Там нет прямых выборов городских голов. Связь с самым отдаленным селом идет через партийную структуру. И в этом отношении я вижу очень неплохие перспективы развития Молдовы. Они начинают кристаллизовать партийные программы, которые ориентированы не на человека-лидера, а на локальные интересы. Там продолжаются межпартийные дискуссии: как развиваться, куда вкладывать средства, какой уровень налога должен быть и т. п.

— А что касается Беларуси?

— Процессы в Беларуси проходят под зонтиком президента Лукашенко. Но на самом деле они идут. Во-первых, борьба с коррупцией у них достаточно сильно регламентирована, и там отсутствуют возможности создания олигархии.

— Там может быть всего один олигарх...

— Да, там всего один. Уровень жизни в Беларуси достаточно высокий. У интеллигенции есть определенное ощущение несвободы, но в целом индекс счастья достаточно высокий. Они хоть и подсмеиваются над Лукашенко, но для них это реально авторитет. И не слепой авторитет, как у россиян к Путину, а авторитет человека, который удержал страну от турбулентности во время первичного накопления капитала.

Еще одна вещь о Беларуси. Они больше открыты для запада, чем это нам кажется. В этом отношении белорусы мне чем-то напоминают китайцев. В Китае авторитет руководства объясняется тем, что селекция в рамках партии происходит достаточно жестко, коррупционеров они казнят. В Беларуси кандидатуру городского головы, которого выбирают, согласовывают с администрацией. Что касается менеджеров, например, в дорожном хозяйстве, то там увольняют тех, кто непрофессионально работает.

Уровень свободы в Беларуси намного ниже, чем в Украине. Но уровень махновщины в Украине зашкаливает. Свобода должна иметь определенные рамки, потому что переходит в анархию. И в этом отношении белорусы удивляются нам, как при такой свободе мы еще не утратили государственность.

Очень болезненная тема для белорусов — проблема языка. Фактически белорусский язык уничтожен. Это большая трагедия, потому что размывается их идентичность. Но говорить о том, что Беларусь будет поглощена Россией, я бы так категорически не стал. Да, язык как один из факторов идентичности не работает, но выкристаллизовался определенный архетип белоруса как человека педантичного, который сам себе на уме. Разница между белорусами и россиянами настолько глобальна, как между англичанами и шотландцами. Язык вроде одинаковый, но шотландец никогда не скажет, что он англичанин.

— Сможет ли Украина в случае успеха реформы децентрализации власти стать локомотивом перемен для стран бывшего СССР?

— Давайте посмотрим. Что предусматривает второй этап реформы, провозглашенный главой правительства Владимиром Гройсманом? Если одной фразой, то это завершение реформы территориальной организации власти, причем один из самых легких ее этапов. Децентрализация предполагает разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением: это можно сделать даже без изменений в Конституцию, но на последнем этапе все же придется вносить изменения в Основной Закон. В идеале это надо было бы сделать сейчас, но в реальности я не вижу высокой активности Президента в этом направлении. Мы все вышли из авторитарного государства. Хотя Петр Порошенко является лучшим среди тех людей, которые умеют согласовывать интересы и следить за сбалансированностью системы, но в государстве, в котором нет традиций в слаженной работе государственных институтов, в стране, где они друг с другом борются, хочешь не хочешь, должен включать авторитарные рычаги. Так вот, сложнее всего будет провести реформу в части территориальной организации исполнительной власти. То есть, речь идет об изменениях в Конституцию относительно префектов. И здесь тоже нельзя перегнуть. Префекты не могут быть в номенклатуре Президента, потому что он отвечает за безопасность и внешнюю политику. Но полностью их нельзя и передать под опеку правительства и парламента. Если в Великобритании стабильность обеспечивается судом (не королевой), то во Франции — префектами. По моему мнению, мы обязаны сделать так же. Мы должны учесть опыт поляков, которые не закрепили воевод как государственных служащих, а сделали их политическими фигурами. И это будет чрезвычайно трудно. Ведь соблазн сделать их политическими фигурами очень велик. И, по сути, это уже сделано. Тот же Геннадий Москаль (председатель Закарпатской ОГА) заявил, что он возглавляет штаб БПП. Это очень плохой симптом. Надеюсь, что Петр Порошенко исправит это за второй срок управления. Он достаточно умный человек.

У Украины неплохие шансы и мы еще находимся в точке бифуркации (критическое состояние системы, при котором она становится неустойчивой и возникает неопределенность: станет система хаотичной или перейдет на новый, более дифференцированный и высокий уровень благоустроенности). Поэтому нам нужно уже сегодня предлагать лучшую систему организации государства, но не факт, что она будет воспринята политикумом сразу. У нас пока нет понимания того, что от договоренностей элиты выигрывают все. Какое-то просветление голов непременно должно произойти. И сама децентрализация открывает возможности для этого просветления. Она создает разнообразие взглядов на решение тех или иных вопросов. Децентрализация учит и государственную элиту. Иностранцы очень удивляются, потому что у нас живет идеология «преодоления». Камня на камне не оставляют от предшественника.

Хотя на самом деле реально, шаг за шагом Украина, даже в ментальном плане, идет к пониманию того, что у нас одно государство. И власть тебе дается, чтобы не грабить, а для того, чтобы внуки помнили. Звучит пафосно, но мы должны культивировать политическую элиту. В той же Эстонии, Латвии, Литве исторически сформировались роды, которые имеют моральное право руководить государством, как так там воспитывают элиту и требования к ней огромные. Возьмем Украину начала 1918 года. Почему мы были не готовы иметь свое государство? Потому что на самом деле семей, которые были готовы управлять этим государством, было очень мало. Не была сформирована элита. Нам не повезло, еще лет 20 — и она была бы. Полякам повезло. У поляков культивировалось чувство своего государства произведениями Пруса, Сенкевича, гиперболизировалась польская элита. Реально нам не хватило одного поколения, чтобы воспитать свою элиту на украинском мифе. И тогда, в 1918 году, у нас бы не было такой ситуации, чтобы банды Муравьева под Крутами останавливали студенты. Феномен 2014 года в том, что в Украине выросло поколение, которое добровольно поехало останавливать банды Гиркина. Важно, что они сделали это, пока государство и профессиональная армия выходили из шока. А дальше время добровольцев прошло, пришли профессионалы.

— Давайте вернемся к Эстонии. Опыт маленькой страны в сфере электронного управления впечатляет. В 1996 году там была начата программа «Прыжок тигра», которая предусматривала компьютеризацию, интернетизацию и обучение населения в сфере информатики. Ныне Эстония занимает 15 место среди стран — лидеров ЕС по внедрению электронного управления, имеет отлаженную систему разнообразных баз данных, интегрированных в единую сеть. Там обычное явление: электронные налоги, электронный банк, электронные выборы, обучение и т. д.

Возможно, и ЦПАУ уже будут не нужны, так как все основные услуги администрируются в электронном виде? Человек, даже сидя дома, может получить любую справку.

— Успехи Эстонии в части электронного управления — колоссальны. У них работает децентрализованная электронная система. Они создали серьезную защиту от кибератак. Нам признались, что запасной сервер находится в Люксембурге. То есть, даже если хакерам удастся взломать все, то информацию смогут восстановить. Децентрализованная система предусматривает создание хабов (узлов сети) по всей стране. Можно атаковать один участок, но в другом месте сразу копируется информация, которой грозит уничтожение. В этом отношении российским хакерам надо ну очень постараться, чтобы повалить такую систему защиты, как и систему идентификации и электронной подписи. Нам показывали, как это работает. Заместитель мэра города Тарту рассказывал, что уехал отдыхать на курорт, но никто не почувствовал, что его не было на работе. У него есть право электронной подписи. Но это не заменяет личного общения. Уверенность в том, что ты делаешь правильно, приходит только через личные контакты. Не будет чистого перехода на электронику, потому что личный контакт всегда должен быть, это эмоциональные вещи.

Что касается ЦПАУ, я бы так не говорил. По моему мнению, это учреждение, как, например, «Укрпочта». Не все откажутся от услуг «Укрпочты» по оформлению коммунальных платежей хотя бы потому, что не владеют соответствующими компьютерными навыками. ЦПАУ — это не только система предоставления услуг. Это система обучения, как предоставляются эти услуги. То есть, никто и ничто не заменит коммуникации между людьми. Личное общение создает доверие к власти. ЦПАУ будут, но со временем нагрузка на них уменьшится.

— Внедрение электронного управления — это один из механизмов борьбы с коррупцией?

— Я скажу больше, в Эстонии на учете — даже кладбища. Знаете, что у нас, в Украине, одной из наиболее коррумпированных сфер является предоставление ритуальных услуг. Когда человек в полном отчаянии, он готов заплатить любые деньги. Эстонцы же создали базу данных во всех сферах жизнедеятельности. Они эти вещи отработали неплохо. И это то, что можно было внедрить в Украине.

— Что нужно сделать, чтобы в Украине заработало электронное управление?

— С точки зрения психологической, ментальной, идеологической мы готовы это делать. Существует ряд вопросов технических и законодательных. Система (лоббисты в Верховной Раде работают достаточно слаженно в этом отношении) противится изменениям, а еще не хватает доверия к власти. В Эстонии власти доверяют. Власть не обещает того, чего не может выполнить. Они прислушиваются к голосу гражданского общества и решение принимают только тогда, когда какая-то идея обдумана достаточно серьезно. Тогда можно четко сказать, что вот здесь есть здравый смысл, а здесь начинаются политические интересы. Где начинается дискреция (решение должностным лицом или государственным органом любого вопроса по своему усмотрению), там начинается политика. Так вот в части электронного управления фактически политики нет. Общество принимает это новшество. Политика может начаться в части доступа к данным. Одни выступают за полную доступность баз данных, а другие нет, потому что здесь могут нарушаться права человека. Но в части того, чтобы максимально освободить человека от ненужных контактов с органами власти, у политиков понимание есть.

— Возможно, реформа местного самоуправления в Украине подтолкнет к внедрению электронного управления?

— Децентрализация решает очень много вопросов. Давайте исходить из того, что в централизованной системе есть свои большие риски. Например, того, что хакеры ударят в одну точку и по всей Украине будут разрушены сети баз данных. Децентрализованная система предусматривает обмен данными. Для Украины было бы хорошо, если бы органы местного самоуправления использовали собственное программное обеспечение. Но формат обмена данными должен быть общегосударственный. Например, такой: на центральном уровне могут видеть данные, но не могут их корректировать. Почему Украина в первую очередь переходит на этап монетизации льгот и субсидий? Потому что мы вышли на уровень обмена баз данных, который позволяет идентифицировать человека и домохозяйство. Мы уже на этом пути.

Опыт Эстонии подтверждает, что это можно успешно сделать. Эстония нам подсказывает, что у человека не возникает никаких проблем. Его частная сфера жизни остается вне контроля государства. А электронное управление нужно именно для того, чтобы предоставлять более качественные услуги. Тогда уровень доверия к власти у людей растет. Доверие к власти — это основа существования государства как такового. Электронное управление — один из инструментов, который позволяет выйти на максимальный уровень доверия к государству.

Вернитесь в 2013 год: доверие к власти в Украине была подорвано, было ощущение безнадежности, потеряли перспективы получения «безвиза». Это чувство парализовало волю. Взрыв вызревал, хотя социологи его не фиксировали. Ныне человек не будет терпеть авторитарное управление, просто будет бежать, имея «безвиз».

— У многих ощущение безнадежности и сегодня остается...

— Я не согласен. Люди возвращаются в Украину, становятся председателями громад, наблюдается настоящий бум инвестиций в таких громадах. Не потому, что мы полностью готовы, а потому, что способ мышления человека, который возглавляет громаду, становится понятным для инвесторов. Инвестор приходит не потому, что видит лучшее место для инвестиций, а потому, что таких мест в Украине более чем достаточно. В этом есть большой прогресс.

У нас великая держава и мы начинаем реализовывать собственный потенциал. Повторюсь, мы находимся в точке бифуркации и не можем с точностью предугадать, насколько взрывными будут дальнейшие процессы. Но на самом деле, я считаю, все будет происходить взрывообразно. Например, в бизнесе. Если проанализировать уровень налогообложения, то официальные ставки у нас самые низкие в Европе. Но у предпринимателей есть ощущение, что их обижают высокими налогами. Необходимо сломать стену недоверия между государством и бизнесом. Такой процесс пошел через внедрение автоматического возмещения НДС. Иногда говоришь с бизнесменами, а они «плачут и рыдают». А когда ты им приводишь аргументы, то они соглашаются, что, действительно, вот в этом вопросе коррупционный момент снят, а вот здесь остались один-два момента — та же таможня, например.

Да, конечно, коррупция пытается воспользоваться децентрализацией. Но если организована эффективная система государственного надзора, то эта коррупция в самоуправлении минимизируется.

Явление коррупции — страшное, когда оно полностью централизовано, когда ты не знаешь точку, в которую нужно бить. А когда ты знаешь точку прикладывания, то вопрос коррупции быстро снимается.

— Какие практики, опыт или уроки Эстонии могут быть полезны для Украины?

— Прежде всего плюсы электронной демократии — в способах принятия решений. Полезными для нас также являются созданные системы защиты от гибридной атаки со стороны России, их надо использовать. Я еще раз подчеркну: эстонцы закрылись от России языковым вопросом. А русскоязычное население вынуждено переходить на эстонский, иначе тебя не поймут. Эстония также защитилась от совкового наследия, она нашла свою нишу в Европе — продвижение электронного управления и развитие программного обеспечения.

В Тарту они сделали ставку на соответствующее обучение и науку в местном университете, здесь культивируется прогресс, который может вывести их на мировой уровень в определенных направлениях. Эти изюминки надо собирать и анализировать в контексте украинского общества и наших реалий. Надо четко понимать весь бэкграунд. Они сделали это: давайте посмотрим, что нам мешает сделать подобное в Украине.

И, конечно, это — воспитание местной элиты. Им больше повезло, у них не было сложного периода накопления первичного капитала, у них нет добывающей промышленности. У нас, к величайшему сожалению, олигархат сформировался. И пока этот олигархат станет украинским по духу, должно пройти определенное время. По моему мнению, с введением налога на выведенный капитал такой феномен как регистрация в оффшорах скоро отойдет. Кроме того, в Украине понимают, если сегодня ты щеголяешь, что зарегистрировал бизнес на Кипре, то ты потенциально ненадежный партнер. Ты всегда имеешь возможность уйти от выполнения своих обязательств по соглашениям. И государство должно стать гарантом соблюдения договоренностей между контрагентами. Поэтому бизнес обязательно должен быть зарегистрирован в Украине.

Почему я смотрю с надеждой на Украину? Если другие страны постепенно развивались путем смены генераций, то системные вызовы, которые существуют в мире сегодня, плюс глобализация заставляет нас перестраиваться очень быстро. Украинское общество за эти четыре года кардинально изменилось. Но тот стандартный способ поведения политиков в отношении избирателей демонстрирует интересный феномен: общество не воспринимает успехов.

Успехи правительства и Президента очевидны, так почему общество не воспринимает их? А потому, что оно ожидает гораздо большего. Считает, что за это время можно было бы достичь большего. Ожидание быстрого результата вследствие выборов может привести общество к огромному разочарованию. Нужно ценить то, что достигнуто. Особенно, пока у нас нет иммунитета против популистов.

Мы уже вышли из орбиты России. Есть государство Украина, точно проукраинское, но общество не подготовилось к радикальным изменениям. А какая же модель проукраинскости? Что мы должны заявить как государство, чтобы стать не просто привлекательными для мира, а чтобы все сказали: «Ух!». Ожидание феномена (украинского чуда) продолжается, и, конечно, децентрализация является одним из способов его достижения, поскольку она очень хорошо ложится на психологию украинцев (отношение к государству по принципу: чтобы мне не мешали). Вот мой дом и я встречаю врага далеко на подходах к селу. То есть, принцип «моя хата с краю» означает: лучше я буду защищаться в 700 километрах, чем у себя дома. По моему мнению, это один из штрихов к портрету психологическому, который позволяет выработать нам собственную философию украинства.

Украина — это страна больших возможностей и по большому счету нам очень завидуют. Нам завидуют по-тихому и не только. Украина проскочила целый ряд негативных моментов, например, мультикультурализм. Некоторые процессы, которые в Европе шли веками, Украина может пройти по так называемому принципу «туннельного перехода» (это когда ты гору проходишь через туннель, а не идешь по серпантину), потому что ты знаешь ту точку, в которую можешь прийти, и просто отклоняешь решения, которые были бы неправильными. И не наступаешь на чужие грабли.

В Украине есть очень большие возможности для самореализации. У нас очень сильная мотивация, в отличие от европейцев мы воспитывались не в стерильных, или парниковых условиях, мы вечно боролись за свое место под солнцем.

Беседовала Оксана ЯКУНИНА.

Интервью подготовлено при поддержке Украинского кризисного медиа-центра (УКМЦ) и не обязательно отражает его точку зрения.