В последнее время информационное поле страны ввиду объективных причин насыщено такими темами, как война, вирус, карантин. И почти без внимания медиа остается не менее важный для Украины процесс — реализация завершающего этапа одной из самых успешных осуществляемых реформ, которую коротко и не совсем точно называют децентрализационной. На самом деле изменения касаются как местного самоуправления и территориальной организации власти, так и административно-территориального устройства государства, которое нуждается еще и в конституционных изменениях.

Собственную концепцию и видение таких изменений уже презентовали во Всеукраинской ассоциации органов местного самоуправления «Ассоциация городов Украины». Что именно предлагает АМУ в части завершения реформы и изменений в Конституцию, а также, как идет инициированный центральной властью процесс публичных обсуждений конституционных изменений, рассказывает исполнительный директор Закарпатского регионального отделения Ассоциации городов Украины Олег Лукша (на снимке).

— На уровне правительственной концепции процесс децентрализации власти начался еще в 2014 году. Логическим его завершением, по мнению Министерства развития громад и территорий Украины (МРГТУ), должны стать изменения в Основной Закон и новое административно-территориальное устройство страны, построенное на базовых объединенных территориальных громадах — ОТГ. В прошлом году Президент предложил законодательную концепцию таких изменений, однако она, к сожалению, по многим положениям не децентрализовала, а наоборот способствовала централизации власти через институт префекта. В январе нынешнего года глава государства во второй раз отозвал собственный законопроект. Правление Ассоциации городов Украины приветствовало такое его решение и подчеркнуло необходимость доработки его со всеми заинтересованными сторонами украинского общества, и прежде всего — с местным самоуправлением.

В развитие этого МРГТУ, Офисом Президента Украины, а также Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства было инициировано проведение цикла публичных региональных консультаций относительно конституционных изменений в части децентрализации власти. Третьего марта такие консультации состоялись и во Львове с представителями общественных и властных кругов Львовской, Волынской и Закарпатской областей.

— Детальнее о концепции, которую предлагает Ассоциация городов Украины, расскажете?

— АМУ на заседании одобрила свою концепцию изменений в Конституцию. Среди поставленных целей — обеспечение баланса общегосударственных и местных интересов, создание комфортной жизненной среды жителей городов, поселков, сел, повышение качества и уровня жизни в громадах, обеспечение целостности страны. Ассоциация городов Украины на сегодняшний день единственная, кто подготовил как свое концептуальное видение, так и текстовые предложения к отдельным разделам законо-проекта конституционных изменений. Концептуальные предложения уже направлены Президенту, парламенту и правительству как платформа и позиция АМУ.
АМУ предлагает двухуровневое местное самоуправление в Украине: первичный уровень — муниципалитеты (один или несколько населенных пунктов с окрестными территориями) на основе нынешних городских, поселковых и сельских ОТГ и тех, которые образуются на местных выборах в октябре 2020 года; вторичный уровень — область (общие вопросы жителей муниципалитетов области).

— А средний уровень — район или уезд?

— Этот уровень местного самоуправления лишний, что доказано опытом ОТГ, которые после объединения вышли из фактического, хотя и незаконного, подчинение РГА и успешно действуют. Такая система позволит окончательно отказаться от советской системы управления наподобие «матрешки» территориальных властей. Предлагается оставить на этом уровне территориальные органы государственной власти (по необходимости) — уезд. Почему название именно уезд, а не округ или район? Таким образом мы предотвращаем путаницу со школьными и госпитальными округами, а название район — наследие советской системы.

— Почему муниципалитет?

— АМУ считает, что целесообразно отказаться от термина «громада», поскольку он часто имеет тройную трактовку: территориальная громада как сообщество жителей, громада как населенный пункт, громада как орган местного самоуправления. Это может привести к существенным законодательным и управленческим коллизиям. Кроме того, введение понятия «муниципалитет» позволит отказаться от терминов, характеризующих тип населенного пункта — село, поселок, город, ОТГ. Все муниципалитеты будут иметь одинаковые полномочия. Соответственно, орган местного самоуправления муниципалитета — муниципальный совет.

Муниципалитеты смогут объединяться, разъединяться, переформатироваться в порядке, определенном законом, с учетом решений муниципальных советов. Поскольку упростится значение терминов «село», «поселок», «город», то нецелесообразно оставлять название сельский, поселковый, городской голова. Предлагается ввести простое и всем понятное название — мэр. Это выборное должностное лицо, которое возглавляет исполнительный орган и председательствует на заседаниях муниципального совета. То есть сохраняется модель сильного мэра, тогда как в президентском законопроекте городской, поселковый и сельский голова лишался даже права председательства на сессиях советов.

Согласно концепции, сохраняется деление на собственные и делегированные полномочия со стопроцентной гарантией финансирования государством делегированных полномочий местного самоуправления. В предыдущие годы независимости Украины этого не происходило.

— Олег Васильевич, будет ли работать в таких органах система сдерживаний и противовесов?

— Если мэр выражает недоверие муниципальному совету или муниципальный совет выражает недоверие мэру, то в обоих конфликтных ситуациях назначаются досрочные местные выборы. Причем ЦИК это делает автоматически, не ожидая решения парламента. Остановка и отмена актов органов местного самоуправления осуществляется исключительно в судебном порядке, а не по желанию так называемого префекта.

Государственный надзор за выполнением делегированных государством полномочий осуществляют территориальные представительства органов государственной власти в порядке и случаях, которые определяются законом. Статья 144 Конституции Украины предусматривает, что любой субъект права может обжаловать решение органа местного самоуправления в суде.

— А что относительно областных советов?

— Избиратели каждого муниципалитета избирают депутатов областных советов, которые представляют интересы громад муниципалитета, а муниципальные советы могут их отозвать. Решения областных советов выполняют собственные создаваемые исполнительные органы вместо ОГА, как это происходит нынче. Важнейшие решения областного совета принимаются после проведения консультаций с муниципальными советами. В частности, решение по управлению имуществом общей собственности громад области принимается только с учетом позиции муниципальных советов. Конечно, подобные властные учреждения, как ОГА, РГА, с их нынешними функциями, отменяются.

— И о роли префекта?

— Ассоциация городов Украины дважды решительно раскритиковала проект изменений в Конституцию Президента Зеленского в части децентрализации. В частности, АМУ была категорически против полномочий префекта, который одновременно был представителем исполнительной власти и наделялся жесткими контрольными функциями относительно органов местного самоуправления, тогда как существует судебная ветвь власти. Он мог без суда останавливать решения местных советов, что противоречит Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала еще в 1997 году и только сейчас намерена выполнить в полном объеме.

Некоторые украинские политики, ссылаясь на опыт Франции, упорно настаивают на необходимости создания института префектов, которые, кроме прочего, будут иметь широкие контрольные функции относительно деятельности органов местного самоуправления вплоть до приостановления актов местных советов. Такие политики и так называемые «эксперты» пытаются убедить общество, что это очень эффективный «европейский инструмент» контроля государства за местным самоуправлением, которое самостоятельно не в состоянии принимать решения с соблюдением требований действующего законодательства.

Ассоциация городов Украины никогда не поддерживала подобную позицию и считает, что действующее законодательство предусматривает достаточно инструментов и институтов надзора и контроля органов местного самоуправления и их должностных лиц. Для выяснения из первых уст реального положения вещей с полномочиями французских префектов 24 февраля в Ассоциации городов Украины была организована встреча с делегацией должностных лиц из Франции, среди которых были и префекты.

Как рассказала французская сторона, до 1982 года префекты выполняли двойную функцию во главе соответствующего департамента: представляли государство и осуществляли исполнительную власть. Причем префекты только в редчайших случаях могут направлять акты органов местного самоуправления в административный суд. А уже суд определяется относительно необходимости отмены нормативных актов как противоречащих букве закона. Независимость и самостоятельность местного самоуправления в пределах его законных полномочий не подвергается сомнению во Франции.

Таким образом, миф о всесильных французских префектах развеян. АМУ много лет последовательно выступает против введения тотального контроля за деятельностью муниципалитетов — существующее законодательное поле предлагает достаточно инструментов для предупреждения опасных для государства решений на уровне местного самоуправления.

— Будут ли, по вашему мнению, учтены указанные предложения центральной властью?

— Концептуальные положения и предложения, которые наработаны как в Ассоциации городов Украины, так и в ходе региональных публичных дискуссий, должны быть услышаны и учтены центром. Нельзя осуществлять стратегические и радикальные реформы в сферах территориальной организации власти, местного самоуправления и административно-территориального устройства без учета позиций и интересов самого местного самоуправления, являющегося выразителем интересов громад.

Разговаривали Станислав ДАНКО, Василий НИТКА.

Ужгород.

Фото предоставлено авторами.