Реформа по децентрализации власти в Украине набирает обороты. Добровольный этап образования объединенных территориальных громад на стадии завершения. По волеизъявлению жителей на начало года уже образовано 1029 таких громад (ОТГ), охватывающих 33,3% населения и 44,2% территории государства. Но инициатива громад практически исчерпана. Дальнейшее образование ОТГ должно происходить в административном порядке на основе перспективных планов по решению Кабинета Министров Украины.

Впереди новый этап — на основе новообразовавшихся ОТГ в государстве должно произойти изменение административно-территориального устройства субрегионального уровня.


Мнениями о вызовах и перспективах на этом этапе децентрализации наш корреспондент попросил поделиться известного юриста, ученого и практика в судебной отрасли и местного самоуправления Николая Титова — первого вице-президента — исполнительного директора Ассоциации органов местного самоуправления Харьковской области.

Из досье «Голоса Украины»

Николай Титов родился 1 января 1949 года. Образование высшее — юрист. Прошел путь от народного судьи района, председателя арбитражного (хозяйственного) суда Харьковской области; председателя межобластного апелляционного хозяйственного суда до судьи и первого заместителя председателя Высшего хозяйственного суда Украины. Судья высшего квалификационного класса в отставке.

С 2006 года — депутат Харьковского областного совета, заместитель, первый заместитель председателя областного совета. Депутат областного совета трех созывов.

Принимал активное участие в разработке более десяти проектов законов и кодексов по вопросам хозяйственного права, судопроизводства, судоустройства, местного самоуправления, а в составе Конституционной комиссии (1994 — 1996 гг.) — проекта Основного Закона государства.

Заслуженный юрист Украины. Кандидат юридических наук, доцент.

Кавалер ордена «За заслуги» III, II, I степеней. Лауреат премии имени Ярослава Мудрого Национальной академии правовых наук Украины.

— Николай Ильич, как можете оценить ход реформы по децентрализации власти в государстве и на Харьковщине в частности?

— В первую очередь отмечу, что принципы реформы по децентрализации власти — то есть реформы местного самоуправления и территориальной организации власти, были определены соответствующей Концепцией, утвержденной Кабинетом Министров Украины 01 апреля 2014 года на старте этих самых важных преобразований.

По моему убеждению, это практически единственная из реформ, которая успешно реализуется в Украине. Я назвал бы ее политическим брендом нашего государства. Залогом успешности стало ее своевременное законодательное и нормативное обеспечение Верховной Радой и Кабинетом Министров Украины. Именно новый Закон «О добровольном объединении территориальных громад», изменения в бюджетное, налоговое законодательство, профильное законодательство по вопросам местного самоуправления, а также Методика о порядке образования ОТГ и уже упомянутая Концепция стали основой реформы.

Широкая разъяснительная работа о преимуществах укрупнения громад переубедила значительную часть жителей сел, поселков, городов и городков в необходимости этих радикальных изменений. Люди поверили в то, что могут стать хозяевами на своей земле, самостоятельно решать большинство вопросов жизнеобеспечения.

Так, на Харьковщине образовано 24 ОТГ, что составляет почти 50% предусмотренных перспективным планом. Все они являются состоятельными, объединяют не менее чем семь тысяч жителей, имеют перспективы для развития. Самые активные громады вводят современные средства предоставления услуг, в т. ч. с помощью новообразованных ЦПАУ. В результате много сельских жителей могут отныне получать более ста услуг, в том числе, например, ID-паспорта, без поездки в районный или областной центр.

В целом в государстве уже выполнено много работы. Но ведь это только половина дела! И сегодня необходимо помочь тем, кто не смог за пять лет реформирования договориться с соседями об объединении, но хотят перемен, желают увеличить возможности для развития громад. Эта работа находится в компетенции государственных администраций, которые подготовили перспективные планы формирования территорий громад и направили их в Министерство регионального развития для дальнейшего утверждения Кабинетом Министров Украины состава новых ОТГ.

— Достаточно ли завершить образование ОТГ, чтобы считать реформу успешной? То есть состоявшейся?

— Конечно же, недостаточно. Но образование ОТГ является базовым вопросом, основой для укрепления возможностей местного самоуправления. Необходимо, по моему мнению, создать все необходимые организационные и правовые условия для того, чтобы до 80% услуг местного уровня жители могли получать непосредственно в своей громаде. Необходимо разработать новую редакцию Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и других законов.

— Вы сказали, что около 80% услуг должны предоставляться жителям в своей громаде, а остальные 20% кто должен предоставлять?

— Для ответа на этот вопрос необходимо перейти, не удивляйтесь, к совсем другому аспекту. К административно-территориальному устройству государства и распределению полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, между разными уровнями местных советов, а значит, и к ответственности за решение вопросов местного значения. Одним из базовых принципов децентрализации власти является принцип субсидиарности, то есть предоставление услуг на том уровне, где они могут предоставляться как можно качественнее и эффективнее. Или на уровне громады, или на районном или областном уровнях.

— Какие уровни административно-территориальных единиц необходимо вводить в Украине для обеспечения повсеместности государственной власти и местного самоуправления?

— Сначала напомню, что сейчас в государстве существует сложная система административно-территориального устройства. Это административно-территориальные единицы с разным статусом и разным объемом полномочий: села, поселки, поселки городского типа, города районного и города областного значения. Кроме того, существуют еще более сложные территориальные образования (так называемые «матрешки»), когда на одной территории, в том числе и на Харьковщине, параллельно и одновременно функционируют отдельные административно-территориальные единицы и сразу несколько местных советов.

Поэтому необходимо упорядочить систему административно-территориального устройства так, чтобы она, как в большинстве европейских стран, имела, например, три уровня: базовый — муниципалитет, субрегиональный — район, региональный — область. А также должны быть Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь со специальным статусом.

— Почему именно термин «муниципалитет» применяете для названия базовой административно-территориальной единицы? Нужны ли такие изменения на областных уровнях?

— Я уже неоднократно отмечал в средствах массовой информации и научных статьях, что этот термин общеизвестный и общеупотребляемый в странах Европы и мира. Именно так в них называются базовые административно-территориальные единицы. Мы же с вами стремимся именно к лучшим стандартам мирового сообщества, не так ли?

Поэтому и в Украине, по моему убеждению, именно муниципалитет должен быть базовой административно-территориальной единицей и стать территориальной основой для создания первичного субъекта местного самоуправления, а следовательно, должны появиться муниципальные советы как базовые органы местного самоуправления. Как результат станет обоснованным употребление производных терминов: «глава муниципалитета», «муниципальный совет», «муниципальное имущество», «муниципальный транспорт» и т. п.

Вместе с тем, термин «громада» для названия базовой административно-территориальной единицы, предлагаемый некоторыми авторами, на мой взгляд, не может быть приемлемым. Он означает определенную группу людей, но ведь административно-территориальная единица — это часть территории, то есть термин «громада» в этом случае не имеет семантического (означательного) значения. Кроме того, термин «муниципалитет» уже широко применяется в Украине в юриспруденции, а в некоторых вузах даже преподают «муниципальное право», существует «муниципальная стража» и т. п. То есть сама жизнь подсказывает правильное направление.
Что касается административно-территориальных единиц регионального (областного) уровня, то, по моему убеждению, изменение нынешних границ областей — несвоевременно. Целесообразно оставить неизменными как название «область», так и их границы. Особых проблем на этом уровне не возникает. Кроме того, в случае введения института префектов и образования собственных исполнительных органов областных советов будет достигнут разумный баланс в управлении регионами между органами государственной власти и местного самоуправления.

— А какие проблемы видите на субрегиональном уровне? Какой путь преобразований считаете здесь наиболее целесообразным и оптимальным?

— Убежден, что существующее районное деление должно быть изменено. Следует учесть, что после завершения образования объединенных территориальных громад значительный перечень полномочий переходит к их компетенции, а значит, сохранять райсоветы и райгосадминистрации в неизменном состоянии нецелесообразно. Кроме того, значительное количество ОТГ образовано в пределах всего района, что делает невозможным дальнейшее существование в этих районах районных советов и районных государственных администраций. Так, в частности на Харьковщине, будет образовано 15 из запланированных 55 ОТГ по принципу «один район — одна громада». А учитывая финансовые затраты дублирования полномочий органами исполнительной власти и местного самоуправления, в дальнейшем вообще недопустимо.

— Так какой же выход из такой ситуации, как избежать дублирования?

— Для изучения этой проблемы на Харьковщине совместным распоряжением председателя областного совета и председателя областной государственной администрации была создана специальная рабочая группа. В ее состав вошли депутаты и руководители местных советов, научные работники, юристы-конституционалисты, представители общественных организаций.

Их главный вывод: необходимо укрупнять районы, уменьшать их количество путем объединения, а основой новых образований должны стать ОТГ. Как юрист, хочу отметить, что укрупнение районов не требует внесения изменений в Конституцию Украины, но необходимо будет принять ряд законов, определяющих принципы административно- территориального устройства и другие вопросы.

Таким образом, впереди очень важная совместная работа по моделированию субрегионального уровня по каждой области.

— Мы знаем, что столичными экспертами готовятся разные варианты количества новых районов в областях. Удовлетворяет ли вас этот процесс?

— Начнем с того, что между экспертами даже в отношении названия этих будущих образований пока не достигнуто соглашение. Звучат разные предложения — район, уезд, округ и даже округа.

Отмечу, что до внесения изменений в Конституцию легитимным остается термин «район». Лично для меня принципиально не столько название, сколько критерий формирования этих единиц, а значит, и их количество.

Главной целью любой реформы должен быть результат — перемены к лучшему! А можно ли этого достичь без изучения и учета позиций научных работников, а главное — мнений жителей, органов местного самоуправления, которые представляют их интересы? Убежден, что именно они должны оценить модели новых укрупненных районов. Существенную помощь областным государственным администрациям, которые разрабатывают соответствующие предложения, могут предоставить народные депутаты. Они знают ситуацию на местах, их избирательные округа включают по несколько районов. Кроме того, именно они по Конституции могут менять границы районов и их названия.

— В социальных сетях уже размещены варианты укрупнения районов Харьковской области. Насколько они легитимны?

— Действительно, проект образования семи новых из 27 имеющихся районов области размещен в социальных сетях. Этот вариант разработан составом уже упомянутой рабочей группы и направлен предыдущим руководством облгосадминистрации в Минрегионстрой.

Вместе с тем, новым руководителем облгосадминистрации Алексеем Кучером создан Совет по развитию громад и территорий Харьковской области. Он разработал предложения по оптимальной модели местного самоуправления, территориальной организации власти, осуществлению реформ в сфере децентрализации управления региональным развитием и образованию вместо 27 нынешних семи новых укрупненных районов.

Поэтому я лично, как член этого Совета, не могу согласиться с позицией экспертов из Киева, которые предлагают образовать всего четыре района, или шесть районов. В первом варианте они объединяют в новом районе вокруг города Харькова аж 12 районов с численностью более 2 млн человек, оставляя в остальных от 135 до 250 тысяч, что уже на старте создает очень неравные условия! В случае внедрения варианта из шести районов, представьте себе, жители Зачепиловского района должны ездить в город Люботин, как новый райцентр, а жители Кегичевщины — соответственно в город Лозовая. Предложенные варианты даже по географическим и логистическим особенностям являются неприемлемыми для местных жителей. Убежден, что любые реформы без понимания и поддержки тех, на кого они направлены, и тех, кто их будет осуществлять, обречены на провал.

Мы не можем этого допустить в отношении успешной реформы по децентрализации власти!

— А существуют ли законодательно закрепленные критерии формирования модели укрупнения районов?

— Конституция Украины в статье 132 определяет принципы территориального устройства государства. Поэтому при подготовке предложений относительно новых укрупненных районов, мы обязательно учитывали и придерживались сбалансированности демографических, географических, экономических, исторических, логистических, культурных и других критериев.

— Как известно, европейская система NUTS-II устанавливает норму в 150 тыс. жителей для субрегионального уровня административно-территориальных единиц. Могут ли быть образованы на Харьковщине новые районы по такому критерию?

— Общее количество населения в новом районе — важный критерий, но не единственный, который необходимо учесть при формировании модели будущих укрупненных районов. Мы должны изучать и учитывать все критерии в совокупности. Показатель в 150 тыс. населения, на мой взгляд, не может стать препятствием в случае образования районов с соблюдением всех остальных критериев.

Например, город Красноград имеет развитую инфраструктуру, современные жилые микрорайоны, большой больничный комплекс, три учебных заведения по подготовке младших специалистов по медицине, образованию, аграрному сектору, современные школы со спорткомплексами, заведения культуры, а также значительное количество территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти. То есть город объективно имеет все основания стать административным центром нового района и объединить семь громад Зачепиловского, Сахновщинского, Кегичевского, Нововодолажского и Красноградского районов. Это значительная по площади территория, но с не очень высокой плотностью населения, поэтому общая численность жителей меньше 150 тыс. Но составляет ведь почти 132 тыс.! Так мы из-за разницы в 18 тыс. не можем объединить пять сопредельных районов с центром исторического тяготения? Это было бы нелогично.

Кстати, многие страны ЕС имеют «районы» с населением менее 150 тыс., а в Польше некоторые «уезды» вообще насчитывают по 80 тыс. населения.

Сбалансированность всех критериев должна стать залогом формирования модели новых административно-территориальных единиц субрегионального уровня. Как результат мы получим укрупненные районы с местными советами в административных центрах, способными представлять общие интересы громад и обеспечить осуществление ряда важных полномочий.

— Какие именно полномочия местные советы могут осуществлять на районном и областном уровнях?

— По моему мнению, районные и областные советы должны утверждать стратегии развития и планирования территорий, бюджеты, программы социально-экономического и культурного развития и контролировать их выполнение.

Они могут эффективно управлять и содержать специализированные учебные, медицинские и социальные учреждения, в том числе для людей преклонного возраста, объекты водного, лесного, сельского хозяйства, культуры и туризма, физической культуры, выдающиеся памятники местного значения, другие объекты, которые являются общей собственностью муниципалитетов и обеспечивают нужды жителей.

Кроме того, могут обеспечивать строительство и содержание дорог межрайонного, областного сообщения и транспортной инфраструктуры. Реализовывать взаимодействие органов местного самоуправления с офисами префектов и территориальными органами центральных органов исполнительной власти в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации и т. п.

Отмечу, что весьма принципиальны вопросы о закреплении в нормах Основного Закона государства базовых полномочий местных советов всех уровней. Это обеспечит конституционные гарантии осуществления местного самоуправления.

Как вывод. Хочу выразить убеждение, что несмотря на текущую сложность, мы в результате реформы по децентрализации власти получим систему состоятельных ОТГ и новых укрупненных районов с тем, чтобы в октябре нынешнего года успешно провести выборы во все уровни местных советов на новой территориальной основе.

В случае внесения соответствующих изменений в Конституцию до начала избирательной кампании станет возможным внедрение института префектов, создание в районных и областных советах собственных исполнительных органов, а следовательно, все уровни местного самоуправления получат объем полномочий, гарантированных Европейской хартией местного самоуправления.

Последнее слово должны сказать Кабинет Министров и Верховная Рада Украины!

Харьковская область.