Карпатский биосферный заповедник.

Фото Виталия БАШКАТОВА с сайта ua-reporter.com

Заповедное дело, которое в данное время отдельно представляют природно-заповедная и историко-культурная составляющие, то есть природное и культурное наследия (территории и объекты природно-заповедного фонда и объекты культурного наследия, в частности природоохранные учреждения и историко-культурные заповедники), нуждается в едином управлении, а соответственно и в отдельном государственном органе.

В среде специалистов, которые занимаются заповедным делом или касательны к нему, сейчас еще не сложилось согласованности взглядов на содержание понятия «заповедное дело», не выработалось его единого определения. Основные отличия во взглядах ученых и специалистов сводятся к тому, что одни рассматривают заповедное дело как сферу практики, а другие (все больше приверженцев) — как сферу научной и практической деятельности по сохранению первичной природы.

В широком понимании заповедное дело как область социально-экономической деятельности человека должно было бы включать две суботрасли: охрану и сохранение природного наследия (природно-заповедное дело) и культурного наследия (культурно-заповедное дело).

Речь в целом будет идти о заповедной суботрасли, связанной с рациональным и оптимальным использованием природного ресурса заповедных территорий. Она, собственно, касается многих аспектов наиболее экологической на сегодняшний день проблемы — взаимоотношений человека и окружающей среды (в первую очередь морально-этических ценностей).

Основное содержание природно-заповедного дела составляют вопросы, связанные с материальными территориями и объектами. Однако такие идеальные феномены, как сакральная, эстетичная и другие гуманистические ценности живой и неживой природы, социальное (в частности, национально-этническое) значение заповедных ландшафтов, их символизм и т. п. являются также теми объектами природной среды, на которые направлено природно-заповедное дело.

Но все же главное в этом деле — сохранение биотического и ландшафтного многообразия, устойчивое развитие районов, репрезентованных заповедными территориями. К величайшему сожалению, не все понимают, что истощение ресурсов биоразнообразия обязательно приведет к значительному ухудшению качества жизни нынешнего и будущих поколений.

По результатам исследований, уничтожение дикой природы во имя ее «освоения» стоит мировому сообществу в денежном эквиваленте до 250 миллиардов долларов США в год. Поэтому остановить темпы потерь биоразнообразия можно лишь путем создания репрезентативных, биологически стойких и эффективно управляемых природоохранных территориальных систем.

Для Украины особенно актуальна проблема природного многообразия, так как на ее территории на данное время сохранилась только треть природной растительности, и причем в трансформированном виде. Абсолютно не измененных хозяйственной деятельностью ландшафтов в Украине, считайте, не осталось. Мало измененные ландшафты составляют 12,6 процента территории. Это главным образом вторичные леса, заболоченные участки, природно-заповедные и другие природоохранные территории.

Биота Украины насчитывает более 25 тысяч видов растений и 45 тысяч видов животных, из которых в последнее (третье) издание Красной книги внесено соответственно 826 и 542 вида. Как правило, местом роста и проживания этих видов в основном являются природно-заповедные территории.

Очевидно, что каждый вид природного ландшафта, а тем более ландшафтная область, как наиболее орографично (в рельефе) выраженный региональный природный комплекс, со временем должен быть репрезентован высококатегорийным природно-заповедным объектом.

Также, что сейчас, без преувеличения, весьма актуально, заповедное дело можно считать наиболее моральным государственным делом, где в социальном плане еще можно отыскать эталоны высокой духовности и мудрости. То есть заповедное дело направлено на сохранение тех материальных и идеальных ценностей, которые в нынешнее индустриализированное время уже стали чрезвычайной редкостью.

Издавна мораль выступала как регулятор поведения, взаимоотношений людей. Руководствуясь моральными принципами, люди способствовали жизненности общества, его «духовному здоровью». В свою очередь, общество, поддерживая и распространяя ту или иную мораль, тем самым формировало человеческую личность согласно своим общепринятым идеалам. Поэтому мораль общества, соответственно, поддерживалась силой коллективной мысли и обычно — убеждениями людей.

В теперешнем обществе нормы морали, которыми всегда измерялись поведение людей, государственные, социальные ценности, постепенно теряют свою актуальность, отчасти нивелируются или даже превращаются в свою противоположность.

Особенно указанные вопросы обострились в нынешнее время развития украинского общества, когда резко выросла цена управленческих решений. Так что о природно-заповедном фонде и управлении им.

Согласно статье 11 Закона Украины «О природно-заповедном фонде Украины», специально уполномоченным органом государственного управления в сфере организации, охраны и использования природно-заповедного фонда является Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды). Сейчас, после объединения министерств экологии и природных ресурсов и энергетики таким органом соответственно является Министерство энергетики и охраны окружающей среды Украины (Минэкоэнергетики).

В свое время постановлением Кабинета Министров Украины от 9 августа 2001 года № 1000 правительственным органом государственного управления в составе Минприроды определена Государственная служба заповедного дела. Последняя была преемницей Главного управления национальных природных парков и заповедного дела, созданного 13 марта 1995 года.
Указом Президента Украины от 15 сентября 2003 года № 1039 «О мерах по повышению эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов»

Государственная служба заповедного дела была включена в состав новообразованного Государственного комитета природных ресурсов Украины, что внесло дезорганизацию в ее работу.
Указом Президента Украины от 6 марта 2004 года
№ 317 «О внесении изменений в указы Президента Украины» Государственная служба заповедного дела была возвращена в состав Минприроды.

Однако вследствие «усовершенствования» системы органов центральной исполнительной власти в 2009—2012 годах Минприроды ликвидировало Государственную службу заповедного дела, территориальные органы, научно-методические центры развития заповедного дела. Был сокращен на 85 процентов кадровый состав. Государство практически утратило систему государственного управления развитием заповедной отрасли.

В результате управление заповедным делом осу-ществляется не одним уполномоченным органом, а несколькими. Но всем известно, что бывает с ребенком у семи нянек.

Из 76 существующих нынче учреждений природно-заповедного фонда, имеющих высокий ранг заповедания (биосферные и природные заповедники, национальные природные парки), 47 подчинено Минэкоэнергетики, остальные 29 — органам исполнительной власти, высшим учебным заведениям, государственным научным организациям (Министерству образования и науки Украины, Государственному агентству лесного хозяйства Украины, Национальной академии наук Украины, Украинской академии аграрных наук, Киевскому национальному университету имени Тараса Шевченко). Минэкоэнергетики из 52 национальных природных парков в своем ведении имеет 40, из пяти биосферных заповедников — всего один (Карпатский), а из 19 природных заповедников ему подчинено только шесть.

Подчинение одинаковых по правовому статусу заповедных территорий и объектов разным государственным структурам можно объяснить не чем иным, как, в лучшем случае, полезностью отраслевых интересов или, в худшем случае, отсутствием здравого смысла у того, кто должен был бы его иметь по должности и месту работы. Одна из основных причин такой ситуации в заповедном деле — отсутствие урегулирования этого вопроса нормами права. Нынче нет нормативно-правового документа, который бы исчерпывающе определял процедуры управления природно-заповедным фондом.

Словом, жизнь подсказывает: необходим единый центр управления заповедным делом — Государственное агентство заповедного дела (далее — Госагентство). При его отсутствии возникают многочисленные трудности, связанные с разными сторонами управленческой деятельности. Пришло время разработки модели интегрированного управления заповедным делом как отраслью.

В Гослесагентстве, МОН, НАН, УАН Украины, ГУД, в ведении которых, как отмечалось выше, до сего времени находилась значительная часть учреждений ПЗФ, фактически отсутствуют подразделения, отвечающие за деятельность этих учреждений. Ведомственная распорошенность учреждений ПЗФ не позволяет осуществлять эффективную финансовую политику. Отсутствие единого главного распорядителя средств делает невозможным планирование бюджетных средств на решение первоочередных, приоритетных проблем в этой отрасли, осуществлять финансовый контроль за эффективным использованием этих средств.

Главные распорядители средств, в ведении которых находятся учреждения ПЗФ, планируют им расходы по остаточному принципу, так как деятельность этих учреждений не является их приоритетом. Отсутствие единой государственной системы материального стимулирования, подбора, подготовки кадров, их учебы с каждым годом обостряет кадровую проблему. Можно привести еще ряд объективных факторов, которые аргументируют необходимость единой системы управления заповедным делом: государственная регистрация Минюстом нормативно-правовых актов; обеспечение учреждений ПЗФ единой форменной одеждой, оружием; учет и контроль за осуществлением рекреационной деятельности и т. п. По предварительным расчетам, государство теряет почти 300 миллиардов гривен в год лишь при невозможности предоставления разных экологических услуг в пределах этих территорий.

Слияние двух министерств-антиподов уже при современной реорганизации ситуацию усложнило еще больше. В условиях земельной реформы, децентрализации органов власти, либерализации социально-экономических отношений государство может навсегда потерять национальное природное достояние как фундаментальную основу его устойчивого развития. Остановить дальнейшую деградацию природно-заповедного фонда возможно путем коренной перестройки (реорганизации) и создания эффективной системы государственного управления заповедной отраслью.

Ситуация, сложившаяся с природно-заповедным фондом, такая же и в историко-культурной сфере. Постановлением Кабинета Министров Украины от 30.03.2002 года № 446 в составе Минкультуры была создана как правительственный орган государственного управления Государственная служба охраны культурного наследия (позднее — Государственная служба по вопросам национального культурного наследия). Так, из более чем шестидесяти (65) историко-культурных заповедников Министерству культуры, молодежи и спорта (Минкультуры) подчинено 25, остальные 40 находятся в ведении других государственных структур, преимущественно местных органов государственной власти. И Минкультуры даже не ведает (а это должно было бы быть его приоритетом), что делается в этих заповедных учреждениях, какими специалистами они укомплектованы и т. п.

В современном ландшафте наряду с природными элементами сосуществуют историко-культурные, включая следы жизнедеятельности человека (городища, курганы, участки исторического культурного слоя и т. п.). В нем отложилась память о прошлом, в нем живы добро, мораль, интеллект. То есть современные ландшафты можно трактовать как системы ассоциативные, интегральные, вместе с тем исторические, в основе — природные.

Общеизвестно, что природа составляет основу материальной жизни человека, а культура, история народа создают основы его духовной жизни. Поэтому материальная и духовная жизни человека как биосущества и социума неотделимы. Посему, исходя из идеи о неразрывности природной и исторической сред, интерференции (наложения) во многих случаях территорий и объектов природного и культурного наследия, уместно поднимать вопрос о создании специально уполномоченного органа государственного управления в области организации, охраны и использования природного и культурного наследия (с подчинением ему всех соответствующих учреждений). То есть вершиной управленческой пирамиды национального наследия согласно человеческой логике должен был бы быть один государственный орган, один хозяин.

В заключение следует отметить, что создание системы государственного управления заповедным делом будет осуществляться в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете Украины для их главных распорядителей. Средства на небольшой штат Госагентства можно изыскать за счет усовершенствования структуры администраций заповедников и национальных парков. Например, пере
смотр численности бухгалтерий, планово-финансовых, научных отделов в региональном плане на предмет их объединения. Госагентство должно разработать основные принципы и процедуры по оценке затрат относительно управления заповедными учреждениями и подготовить Национальный план их стабильного финансирования.

Таким образом, сейчас одним из путей практической реализации выше отмеченного может быть Указ Президента Украины «О Государственном Агентстве заповедного дела». А также, к слову, разработка проекта закона Украины «О национальном природном парке Украины».

Владимир ГЕТЬМАН, доцент, кандидат географических наук.

(Государственная экологическая академия последипломного образования и управления, кафедра заповедного дела).