Ее название «Земельная реформа в Украине и введение рынка земли 2020: новеллы законодательства и механизмы их реализации, судебная практика».

По итогам обсуждения модератор Андрей Мартын подготовил этот материал. Предлагаем его вниманию читателей.

31 марта 2020 года Верховная Рада Украины приняла Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно условий оборота земель сельскохозяйственного на-значения», которым с 1 июля 2021 года разблокируется рынок земель сельскохозяйственного назначения. Но можно ли это считать завершением земельной реформы? Очевидно, что нет. Оборот земель сельскохозяйственного назначения — это своеобразная «вишенка на торте», однако сам «торт» земельной реформы — это ряд сопутствующих законопроектов, часть из которых уже принята, а часть еще только должна быть принята в ближайшие месяцы.

Источник возможностей

Земельные отношения в Украине превратятся из источника хронических проблем и коррупции в источник новых возможностей для простых граждан и предпринимателей только при условии комплексного правового регулирования значительного количества юридических аспектов обретения и реализации прав на землю. К главнейшим задачам земельной реформы на современном этапе следует отнести:

* проведение реальной «земельной» децентрализации и возвращение громадам возможности полноценно управлять землями в пределах своей территории;
* дерегуляцию землеустройства и оценки земель, осуществление комплексного планирования территории сельской громады;
* обеспечение публичности и открытости кадастровых систем через развитие национальной инфраструктуры геопространственных данных;
* внедрение электронных земельных торгов;
* решительное преодоление позорных проявлений земельного рейдерства.

Для решения упомянутых проблем в Верховную Раду Украины еще в 2019 году был внесен ряд законопроектов из так называемого «пакета земельной реформы». Кроме собственно законопроекта об обращении сельскохозяйственных земель, уже два важных законопроекта стали законами — Закон Украины от 05.12.2019 № 340-IX «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно противодействия рейдерству» и Закон Украины от 13.04.2020 № 554-IX «О национальной инфраструктуре геопространственных данных».

Так, «антирейдерский» закон, нормы которого полностью вступят в силу в июле 2020 года, создает дополнительные гарантии обеспечения защиты имущественных прав собственников и пользователей земельных участков, предотвращения противоправного поглощения и за-хвата предприятий в аграрном секторе экономики. В частности, практически исключает неправомерное завладение землями, которые используются сельскохозяйственными предприятиями, в том числе путем двойной регистрации договоров аренды земельных участков, которые ими используются, а также за-хват имущества сельскохозяйственных предприятий (зданий и сооружений, сельскохозяйственной техники, урожая, других материальных активов). Будет значительно улучшена процедура государственной регистрации земельных участков и вещевых прав на них, а также взаимодействие Государственного земельного кадастра и Государственного реестра вещевых прав на недвижимое имущество.

Законодательство о национальной инфраструктуре геопространственных данных вступает в силу с 1 января 2021 года, а главные позитивы от его внедрения мы ощутим в среднесрочной перспективе, ведь во исполнение этого закона все кадастровые системы Украины должны стать предельно открытыми и общедоступными. По аналогии со странами ЕС предполагается создание национального геопортала — специального интернет-ресурса, на котором будут подлежать открытому обнародованию все геопространственные данные, имеющиеся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, отраслевые и ведомственные кадастры -земельный, градостроительный, лесной, водный, месторождений и проявлений полезных ископаемых, курортов, заповедных территорий и т. п.

Среди «земельных» законопроектов, принятия которых в целом можно ожидать до конца текущей сессии парламента, следует отметить два — «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений» (№ 2194 от 01.10.2019) и «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно планирования использования земель» (№ 2280 от 17.10. 2019).

Упрощение доступа к земельным резервам

Первый из законопроектов является самым большим как по объему, так и по спектру решаемых проблем — чего стоит одна лишь сравнительная таблица на более чем 350 страниц! Фактически «дерегуляционный» законопроект вобрал в себя почти три десятка отдельных реформаторских инициатив, которые предусматривают системное реформирование системы государственных органов земельных ресурсов, радикальное уменьшение рисков взяточничества и коррупции в земельных отношениях, децентрализацию управления землями и расширение полномочий громад, снятие искусственных бюрократических ограничений ради упрощения доступа к земельным ресурсам для населения и бизнеса, отмену лишних разрешений и дублирования процедур проверки документации по землеустройству, уменьшение стоимости работ и продолжительности времени, которое тратится на выполнение процедур, связанных с осуществлением землеустройства и т. п.

Возвращение органам местного самоуправления полномочий по управлению землями местных громад за пределами населенных пунктов, которого они были лишены с 1 января 2002 года, с вступлением в силу действующего Земельного кодекса Украины, нужно считать едва ли не главнейшей задачей реальной децентрализации. 

Фактически избранные местным населением органы местного самоуправления в данное время контролируют лишь около десятой части неприватизированных земель, в то же время управленческие решения, которые принимаются назначенными из Киева чиновниками территориальных органов Госгеокадастра, далеко не всегда могут рассматриваться как отвечающие интересам сельских громад. Ограничение «земельной» юрисдикции органов местного самоуправления только границами населенных пунктов не-
оправданно усложняет развитие громад, уменьшает материальную основу местного самоуправления. К тому же это не согласовывается с одним из основных принципов демократического общества, который признан в мире, — принципом по-
всеместности местного самоуправления.

Так, со дня вступления в действие соответствующего закона землями коммунальной собственности территориальных громад будут считаться все земли государственной собственности, расположенные за пределами населенных пунктов в пределах таких территориальных громад. Исключением из этого правила будут участки, которые используются органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями, организациями, Национальной академией наук Украины, национальными отраслевыми академиями наук, земли обороны, земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения в пределах объектов и территорий природно-заповедного фонда общегосударственного значения, лесохозяйственного назначения, зоны отчуждения и безусловного (обязательного) отселения, которые испытали радиоактивное загрязнение в результате Чернобыльской катастрофы. Кроме того, в государственной собственности останутся земельные участки под зданиями, сооружениями, другими объектами недвижимого имущества государственной собственности, а также земли под объектами инженерной инфраструктуры общегосударственных и межхозяйственных мелиоративных систем, которые находятся в государственной собственности.

Земельные участки, которые передаются в коммунальную собственность территориальных громад сел, поселков, городов и право государственной собственности на которые зарегистрировано в Государственном реестре вещевых прав на недвижимое имущество, будут переходить в коммунальную собственность с момента государственной регистрации права коммунальной собственности на такие земельные участки. Другие земельные участки и земли, не сформированные в земельные участки, переходят в коммунальную собственность со дня вступления в силу указанного закона.

Таким образом, громадам наконец должна быть возвращена возможность распоряжаться землями в пределах своей территории, а земельные вопросы будут решаться избранными местными жителями органами местного самоуправления в соответствии с их интересами.

Использование и охрана

Есть многочисленные проблемы в осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель. На сегодняшний день функции государственного контроля принадлежат Госгеокадастру Украины и выполняются им неэффективно. Во-первых, штат инспекционных подразделений чрезвычайно мал (часто использование земель района контролируется лишь одним государственным инспектором). Во-вторых, указанные государственные инспектора не имеют никакой заинтересованности в эффективности контроля. В то же время местные советы и местные государственные администрации, отвечая за развитие соответствующей административно-территориальной единицы, лишены каких-либо механизмов влияния на лиц, использующих земельные участки не по целевому назначению, осуществляющих самозахват земельных участков или использующих их без надлежащего оформления, не выплачивая в местный бюджет никаких средств.

Поэтому органы местного самоуправления законопроектом наделяются полномочиями относительно привлечения к административной ответственности за наиболее распространенные правонарушения в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель, а именно — использование земель не по целевому назначению, размещение, проектирование, строительство, введение в действие объектов, которые негативно влияют на состояние земель, неправильная эксплуатация, уничтожение или повреждение противоэрозионных гидротехнических сооружений, защитных лесонасаждений, нарушение установленных ограничений в использовании земельных участков (ст. 53 КУаАПН), самовольное занятие земельного участка (ст. 53-1 КУаАПН) и непринятие мер борьбы с сорняками (ст. 52 КУаАПН). Учитывая разное состояние обеспеченности органов местного самоуправления финансовыми и кадровыми ресурсами, предлагается установить, что эти полномочия исполнительные органы местного самоуправления приобретают в случае принятия соответствующим советом решения об их осуществлении.

Предполагается устранить дублирование между функциями Государственной экологической инспекции Украины и органа исполнительной власти, который будет осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель.

В рамках децентрализации будет установлен на законодательном уровне четкий, организационно простой и незатратный механизм установления и фиксации в Государственном земельном кадастре границ громад, в том числе объединенных.

Органам местного самоуправления от районных государственных администраций будут переданы полномочия по изменению целевого назначения земельных участков частной собственности, а также утверждение детальных планов территории за пределами населенных пунктов.

На законодательном уровне предполагается установить правило, по которому изменение целевого назначения земельных участков не будет влиять на особый режим использования территорий в пределах территорий и объектов заповедного фонда, а также земель, на которых расположены памятники культурного наследия, что позволит надежнее защитить эту наиболее ценную часть земельного фонда страны.

Формирование земельных участков как объектов недвижимого имущества

Землеустройство и оценка земель — важнейшие инструменты регулирования земельных отношений в Украине. Так, как раз в порядке проведения землеустройства осуществляются формирование земельных участков как объектов недвижимого имущества и изменение их назначения, установление и изменение границ административно-территориальных образований, установление природоохранных и других ограничений в использовании земель, внесение сведений о землях и территориях в Государственный земельный кадастр и т. п. Показатели оценки земель используются как база для взимания земельного налога, арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности, единого налога, определения стоимости земельных участков при их отчуждении и т. п.

Однако практически все формы государственного вмешательства в проведение землеустройства (сертификация инженеров-землеустроителей и инженеров-геодезистов, согласование документации по землеустройству, государственная экспертиза документации по землеустройству, проверки на этапе внесения сведений в Государственный земельный кадастр, государственный надзор в сфере землеустройства и топографо-геодезической деятельности, саморегулирование) преследуют одну и ту же цель — обеспечение соответствия создаваемой документации требованиям законодательства, нормативно-правовых актов, стандартов норм и правил. Таким образом, государственные органы многократно «проверяют», по большому счету, одно и то же, при чем ответственность «проверяющих» распорошена, а привлечь недобросовестных чиновников разрешительных органов к ответственности за манипулирование требованиями относительно документации по землеустройству практически невозможно.

Законопроект № 2194 от 01.10. 2019 предусматривает существенную дерегуляцию разрешительных процедур, связанных с составлением землеустроительной документации — проверять ее на соответствие требованиям нормативно-правовых актов государственными органами по принципу «одного прикосновения» и «молчаливого согласия», где эта публичная проверка должна сочетаться с контролем топологической связанности и отсутствия наложения границ, для чего из законодательства будут изъяты различные согласования документации и отменена государственная экспертиза документации по землеустройству, которые в последние десятилетия вызывают значительные сетования из-за коррупционных рисков, которые сопровождают их осуществление.

Законопроект предусматривает 

полную открытость и доступность документации по землеустройству, публичность ее согласования и утверждения, в том числе предельно упростить доступ граждан, органов власти, разработчиков документации по землеустройству к Государственному фонду документации по землеустройству и оценке земель, а также его наполнению документами при безусловном соблюдении законодательства о защите персональных данных. 

Утвержденная документация по землеустройству должна быть публичной и общедоступной, в том числе, в случае наличия электронных версий, — через сеть Интернет, а доступ к ней — как к любой другой публичной информации.

Взамен государственного надзора в землеустройстве и топографо-геодезической деятельности, который, по большому счету, ничем не гарантирует реального возмещения убытков пострадавших лиц, предполагается обязательное страхование ответственности производителей работ перед заказчиками и третьими лицами за последствия неосторожности, недосмотра и профессиональных ошибок, допущенных при составлении документации по землеустройству или выполнении топографо-геодезических работ.

Статус публичной информации также будет предоставлен технической документации по бонитованию грунтов и нормативной денежной оценке земельных участков, а также отчетам об экспертной денежной оценке земельных участков государственной и коммунальной собственности.

Законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно планирования использования земель» (№ 2280 от 17.10. 2019) предусматривает настоящую революцию в проведении землеустройства и составлении градостроительной документации. Так, в данное время изменение целевого на-значения земельных участков требует от заказчика параллельной разработки как градостроительной, так и землеустроительной документации, что значительно усложняет процедуры принятия управленческих решений.

Законопроектом вводится новый вид планировочной документации на местном уровне — комплексный план пространственного развития территории территориальной громады, которая будет определять планировочную организацию, функциональное назначение территории, основные принципы и направления формирования единой системы общественного обслуживания населения, дорожной сети, транспортной инфраструктуры, инженерной подготовки и благоустройства, гражданской защиты территории и населения от опасных природных и техногенных процессов, охраны земель и других компонентов окружающей природной среды, формирования экосети, охраны и сохранения культурного наследия и традиционного характера среды населенных пунктов, а также последовательность реализации решений, в том числе этапность освоения территории.

Новый подход позволяет ликвидировать коррупционные риски, которые характерны традиционной разработке градостроительной и землеустроительной документации. Граждане и предприниматели получат простую процедуру установления целевого назначения земельных участков — для этого будет достаточно заявления собственника земли или землепользователя о его желании перейти к назначению участка, что предусмотрено комплексным план.

Ближе к осени можно также рассчитывать на принятие законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиции, эмфитевзиса) через электронные аукционы» (№ 2195 от 01.10.2019), что определяет процедуру подготовки и проведения электронных земельных торгов через электронную торговую систему. Такой подход откроет новое измерение прозрачности в распоряжении государственными и коммунальными землями.

Итак, земельная реформа продолжается, а залог ее успешного завершения — принятие соответствующего пакета законопроектов, который обеспечит бескомпромиссное уничтожение большинства коррупционных ниш в земельных отношениях, а также обеспечит простой доступ к земельным ресурсам для экономического роста.

Андрей МАРТЫН, 
доктор экономических наук, заведующий кафедрой землеустроительного проектирования Национального университета биоресурсов и природопользования Украины.

Фото Александра КЛИМЕНКО.