Указанный законопроект, согласно сфере правового регулирования соответствующих отношений, касается каждого украинца, его материального положения, сферы комфорта, жизни и здоровья.

Очевидно, что такой законопроект перед принятием должен был бы пройти широкое общественное обсуждение, прежде всего в территориальных громадах, поскольку любое несовершенство закона будет иметь негативные последствия как для экономики страны, так и для людей. В этом контексте он должен учитывать не только практику европейского регулирования отношений в указанной сфере, но и те реалии, которые существуют в современной Украине.

Таким образом, принимая во внимание особую общественную значимость законопроекта, целесообразным будет ряд замечаний и предложений к его содержательной части, которые необходимо рассмотреть и, по возможности, учесть народным депутатам Украины при подготовке и принятии во втором чтении и в целом как закона.

Коммунальное предприятие — единственный оператор?

Законопроектом предусматривается установить, что оператором муниципальной системы управления бытовыми отходами может быть исключительно коммунальное предприятие.

Несомненно, указанная норма является дискриминационной и нарушает конституционные принципы, касающиеся равенства всех форм собственности. К тому же выбор коммунального предприятия в качестве оператора муниципальной системы управления отходами без какого-либо конкурса является законодательным ограничением развития конкуренции в указанной сфере.

Кроме того, оператор муниципальной системы управления бытовыми отходами, определенный как исключительно коммунальное предприятие, может стать по сути лишним посредником, на содержание которого будут направляться значительные средства (по ориентировочным расчетам экспертов, около 50 копеек с каждого потребителя услуг), особенно в случаях, когда такое предприятие непосредственно не будет одновременно предоставлять другие услуги в сфере управления отходами, как-то сбор, вывоз, переработка или уничтожение.

Статус коммунального оператора муниципальной системы управления бытовыми отходами как посредника также включает в себя огромные коррупционные риски и неминуемо приведет к злоупотреблениям в его деятельности.
По моему мнению, если и вводить оператора (администратора) муниципальной системы управления отходами, то таким оператором может быть любой субъект хозяйствования, независимо от формы собственности.

К тому же такая норма не только будет согласовываться с Конституцией Украины (в соответствии с которой государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности, все субъекты права собственности равны перед законом), но и создаст возможность для выбора исполнительным органом соответствующего совета оператора муниципальной системы управления бытовыми отходами в зависимости не от формы собственности субъекта хозяйствования, а от материально-технического, кадрового обеспечения, а главное — опыта работы в указанной сфере.

Нужно также отметить, что термины «оператор муниципальной системы управления бытовыми отходами», «муниципальные пункты раздельного сбора бытовых отходов», содержащие слово «муниципальные», являются некорректными, поскольку в Украине отсутствуют «муниципалитеты» как органы управления административно-территориальных единиц.

По моему мнению, целесообразно вести речь о «территориальных (региональных)» или «местных» системах управления такими отходами.

С целью расширения полномочий органов местного самоуправления по определению оператора муниципальной системы управления отходами (а частью первой статьи 32 законопроекта, принятого в первом чтении, установлена императивная норма об обязательности его определения в территориальных громадах с численностью населения более 150 000 человек), представляется целесообразным предусмотреть, что только в территориальных громадах с численностью населения более 1 000 000 человек или в случае, если объем вывоза бытовых отходов в места их захоронения (на полигоны, свалки) ежегодно составляет свыше 500 000 тонн, в обязательном порядке определяется оператор муниципальной системы управления бытовыми отходами.

В иных случаях вопрос о целесообразности или нецелесообразности определения оператора муниципальной системы управления бытовыми отходами решается городскими, сельскими, поселковыми советами и советами объединенных территориальных громад.

От заброшенных свалок до современных полигонов

В поправках к законопроекту ко второму чтению следует уделить особое внимание необходимости приведения в соответствие с законодательством мест захоронения отходов (полигоны, свалки), а также обеспечению эффективной деятельности и предоставления государственной поддержки субъектам хозяйствования, осуществляющим управление (содержание, эксплуатацию) такими местами захоронения отходов.

Следует отметить, что на сегодняшний день указанные субъекты фактически являются ключевыми «игроками» на рынке управления отходами наряду с другими субъектами, которые предоставляют отдельные услуги по сбору отходов, вывозу отходов и переработке отходов).

По моему мнению, именно субъекты хозяйственной деятельности, осуществляющие управление полигонами (свалками), кроме предоставления услуг по захоронению отходов, должны:

взять на себя всю ответственность за приведение таких объектов в соответствие с требованиями законодательства;

обеспечить строительство мусоросортировочных, мусороперерабатывающих и мусоросжигательных заводов, предприятий по производству тепловой и электрической энергии;

сконцентрировать (привлечь) финансовые и другие необходимые ресурсы с тем, чтобы обеспечить на собственных производственных мощностях максимальную отсортировку и переработку отходов, их энергетическую утилизацию с тем, чтобы захоронение отходов непосредственно на полигонах (свалках) происходило в минимальных объемах согласно европейским требованиям.

Для этого предлагается:

установить, что субъект хозяйствования, осуществляющий управление (содержание, эксплуатацию) мест захоронения отходов (полигон, свалка), является владельцем отходов, размещенных в местах захоронения отходов (полигон, свалка). Это предоставит возможность такому субъекту свободно распоряжаться отходами, в частности, для производства возобновляемого топлива из отходов и их энергетической утилизации. Кстати, вопрос собственности на отходы и особенно процедура перехода права собственности на такие отходы, к сожалению, как в действующем Законе Украины «Об отходах», так и в законопроекте остается должным образом не урегулированным;

предусмотреть возможность заключения субъектом хозяйствования, осуществляющим управление (содержание, эксплуатацию) мест захоронения отходов (полигон, свалка), договоров о предоставлении услуги по управлению бытовыми отходами непосредственно с так называемыми коммерческими предоставителями бытовых услуг (субъектами хозяйствования), а также с ОСМД;

предусмотреть возможность направления на формирование инвестиционной программы субъекта хозяйствования, осуществляющего управление (содержание, эксплуатацию) мест захоронения отходов (полигон, свалка), кроме собственных и заимствованных средств, также средств государственного и местных бюджетов, предусмотренных для обеспечения выполнения Национального и региональных планов управления отходами, экологического налога, средств Государственного фонда регионального развития и соответствующих фондов охраны окружающей природной среды (часть вторая статьи 36, статья 41 законопроекта);

заложить в заключительных и переходных положения законопроекта гарантии дальнейшей деятельности субъектов хозяйствования, осуществляющих управление (содержание, эксплуатацию) мест захоронения отходов (полигон, свалка), а именно:

если программами их деятельности предусмотрены разработка и реализация проектов по строительству мусороперерабатывающих и мусоросжигательных предприятий, и которые на момент вступления в силу этого закона приступили к проектировке и/или строительству таких предприятий, в том числе, с привлечением иностранных и отечественных инвестиций, такие субъекты должны продолжить в установленном порядке выполнение работ (предоставление услуг), связанных с управлением (содержанием, эксплуатацией) соответствующих мест захоронения отходов;

утверждение планов приведения мест захоронения отходов (полигон, свалка) согласно требованиям законодательства в соответствие с графиком, определенным условиям разрешения на осуществление операций по управлению отходами, со сроком выполнения такого плана не менее 5 и не более 10 лет;

возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению указанным субъектам необходимой организационной, технической, финансовой, в том числе, помощи согласно Закону Украины «О государственной помощи субъектам хозяйствования», и осуществлять другое содействие с целью приведения таких полигонов (свалок) в соответствие с установленными законодательством требованиями.

От производства возобновляемого топлива до его энергетической утилизации

В законопроекте крайне необходимо ввести нормы о возможности производства в Украине возобновляемого топлива из отходов (SRF, RDF), его сжигания с целью выработки электрической и тепловой энергии, а также использования в качестве альтернативного топлива, в частности на предприятиях по производству цемента — вместо каменного угля или природного газа.

Следует также предоставить право органам местного самоуправления осуществлять передачу бесхозных отходов непосредственно производителям возобновляемого топлива из отходов.

О так называемой «расширенной ответственности производителя»

Статьей 10 законопроекта  предусматривается ввести понятие «расширенная ответственность производителя». В то же время указанная статья носит лишь рамочный характер и не содержит никакого механизма ее реализации.     
В этом контексте, по моему мнению, вместо заложения отсылочной нормы относительно отдельных законопроектов, которые будут регулировать отношения, связанные, в частности, с управлением отходами — из упаковки, электрического и электронного оборудования, батарей и аккумуляторов, транспортных средств, снятых с эксплуатации, смазочных масел, шин, текстиля и т. п., целесообразно было бы указанную статью законопроекта трансформировать в отдельные разделы или главы законопроекта. Тем более, что в нем содержится отдельный раздел V «Бытовые отходы».

Проблема формирования тарифов

Это один из ключевых и должным образом не урегулированных в законопроекте вопросов.

Прежде всего следует пересмотреть порядок формирования тарифа на удаление (захоронение) отходов, предусмотренного частью седьмой статьи 41 законопроекта. Указанной частью статьи, принятой в первом чтении, предусмотрено, что при формировании тарифа на захоронение отходов в его состав включаются полный перечень материально-технических, эксплуатационных и административных расходов, а также финансовая гарантия, включающая затраты на закрытие полигона и уход за полигоном после его закрытия в течение периода 30 лет. При этом порядок начисления (установления) и использования финансовой гарантии определяется законом. 
Очевидно, что перспективы принятия такого (отдельного) закона очень отдаленные, что создает проблему недофинансирования соответствующих мер по уходу за полигонами (свалками) после их закрытия.

Учитывая это, соответствующей поправкой к части седьмой статьи 41 целесообразно установить, что в состав соответствующего тарифа (расходов) включаются необходимые материально-технические, эксплуатационные и административные расходы, часть суммы экологического налога, который платится в местный бюджет, а также сумма финансовой гарантии для покрытия расходов на закрытие полигона (свалки) и его дальнейшего содержания в течение 30 лет после закрытия, порядок начисления и использования которой определяется Кабинетом Министров Украины.

Очевидно, что вопросы порядка введения и администрирования финансовой гарантии должны определяться именно в Законе Украины «Об управлении отходами», а не в других законах, которые не известно когда и вообще будут ли приняты.

К вопросу финансирования системы в целом

Статья 56 законопроекта, регулирующая вопросы финансирования мер по управлению отходами, фактически повторяет действующую редакцию Закона Украины «Об отходах».

Безусловно, принцип «кто мусорит, тот и платит» правильный, но в реалиях нашей страны его пока сложно реализовать. Поэтому, по моему мнению, в указанной статье целесообразно установить, возможно, даже на переходной период, что финансирование мер в сфере управления отходами осуществляется за счет средств экологического налога, государственного и местных бюджетов, предусмотренных для обеспечения выполнения Национального и региональных планов управления отходами, средств государственного фонда регионального развития и соответствующих фондов охраны окружающей природной среды, средств субъектов хозяйствования в сфере управления отходами, средств производителей и владельцев отходов и из других источников, не запрещенных законом.

Для этого, в частности, при подготовке государственного и местного бюджетов отдельной строкой в проектах соответствующих бюджетов должны определяться средства для обеспечения выполнения Национального и региональных планов управления отходами, использование которых может осуществляться в порядке, установленном для выполнения бюджетных программ.

Для финансирования или долевого участия в финансировании инвестиционных программ и проектов регионального развития в сфере управления отходами, связанных, в частности, со строительством и эксплуатацией полигонов, мусороперерабатывающих и мусоросжигательных предприятий, установок по сжиганию отходов, установок по совместному сжиганию отходов, установок по производству возобновляемого топлива из твердых бытовых отходов (SRF, RDF), газификаторов, биогазовых электростанций и других установок, обеспечивающих энергетическую утилизацию отходов, могут в предусмотренном Бюджетным кодексом Украины порядке привлекаться средства Государственного фонда регионального развития.

Также следует предоставить право органам местного самоуправления заключать с производителями продукции, расположенным в пределах соответствующей территории, договоры о финансовой поддержке реализации отдельных программ и мер, предусмотренных местными планами управления отходами (планами управления отходами территориальной громады).

Наша конечная задача — в максимально сжатые сроки построить в Украине четкую систему управления отходами с понятной и абсолютно прозрачной системой ее финансирования.

Аренда мест захоронения мусора: быть или не быть?

Несомненно — быть. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Закон Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» в части снятия запрета на передачу в аренду специально отведенных мест или объектов, предназначенных для захоронения отходов, разрешив такую аренду только тем субъектам хозяйствования, которые осуществляют управление (содержание, эксплуатацию) таких мест или объектов и исключительно на период выполнения ими указанных функций согласно договору с соответствующим органом местного самоуправления.

И о законодательной технике или технике нормопроектирования

Абсолютно неприемлемой, по моему убеждению, в законопроекте является форма определения полномочий соответствующих органов государственной власти, прежде всего Кабинета Министров Украины (статья 19), которая фактически сводится к перечислению подзаконных актов, которые должно принять правительство во исполнение указанного закона. Ведь соответствующие ссылки уже сделаны в соответствующих статьях законопроекта.

Поэтому такое дублирование не только некорректно, но и неприемлемо с точки зрения законодательной техники и устоявшейся практики принятия Верховной Радой Украины законодательных актов, которые определяют полномочия органов государственной власти, других государственных органов в соответствующей сфере регулирования общественных отношений.

Подытоживая, отмечу, что это только основные замечания и предложения, которые следовало бы проработать при подготовке проекта Закона Украины «Об управлении отходами» для принятия его во втором чтении.

Надлежащий учет таких замечаний (предложений) отвечает интересам всей отрасли, в которой насчитывается более 60 тысяч работающих, создаст прозрачные и понятные условия для деятельности соответствующих субъектов хозяйствования, будет способствовать привлечению инвестиций.

Реализация закона об управлении отходами, в случае его принятия с учетом предложенных изменений, станет реальным шагом для строительства новых современных мусороперерабатывающих и мусоросжигательных предприятий, предприятий по производству возобновляемого топлива из отходов (SRF, RDF), установок по сжиганию такого топлива с производством электрической и тепловой энергии, что в конечном результате позволит существенно уменьшить количество отходов, которые сейчас захораниваются в Украине на многочисленных полигонах и свалках.

Павел КОНДЫК, заместитель министра Кабинета Министров Украины, руководитель юридического подразделения секретариата Кабинета Министров Украины (2005—2015 гг.).