На старте реформы децентрализации власти ее инициаторы уверяли представителей местных советов и их ассоциации о том, что результатом этих преобразований непременно будет повышение роли и расширение возможностей местного самоуправления в решении проблем местного значения и улучшении уровня предоставления услуг населению.

Что же происходит на самом деле? О реальных результатах реформы на сегодняшнем этапе рассказал нашему корреспонденту один из активных ее приверженцев и участников — первый вице-президент, исполнительный директор Ассоциации органов местного самоуправления Харьковской области, депутат областного совета пятого-седьмого созывов, заслуженный юрист Украины Николай Титов (на снимке).

— Как вы оцениваете, уважаемый Николай Ильич, ход реформы по децентрализации власти? Все ли, что было задумано в начале преобразований, успешно реализуется на практике?

— Ответ на такой довольно сложный вопрос хочу разделить на две части, поскольку необходимо отдельно оценить разные этапы реформы.

Что касается первого этапа, то старт реформирования считаю довольно успешным. Так, Кабинетом Министров Украины еще 1 апреля 2014 года была одобрена Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, которая стала своеобразной дорожной картой в определении последовательности шагов в реализации реформы. В том числе была предусмотрена подготовка законопроектов, которые можно было принять без внесения изменений в Конституцию Украины; выдвигались предложения об усовершенствовании Основного Закона государства, а также предлагался перечень следующих законов, которые бы работали в части децентрализации власти уже в рамках реализации положений новой редакции Конституции Украины.

Принятые в дальнейшем законы, например о добровольном объединении и сотрудничестве территориальных громад, а также другие, стали основой для их укрупнения и выполнения социальных проектов, а перевод местных советов объединенных громад на прямые межбюджетные отношения с Министерством финансов Украины и изменения в Бюджетный кодекс Украины значительно увеличили их финансовые возможности.

Кроме того, на первом этапе реформы с целью поощрения громад к объединению государством были привлечены значительные средства Государственного фонда регионального развития, которые позволили первопроходцам существенно улучшить инфраструктуру громад, образовать ЦПАУ и реализовать ряд других проектов.

К позитиву реформы я также могу отнести довольно успешное проведение укрупнения районов. Административные центры районов, по нашему мнению, должны стать центрами новых территориальных подразделений центральных органов власти, судебных, правоохранительных и контролирующих органов.

— Есть ли успехи на втором этапе реформы по децентрализации власти?

— По другим направлениям реформы на втором ее этапе результаты, к сожалению, уже не такие хорошие. Прежде всего не удалось реализовать положение вышеупомянутой концепции о внесении изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти, то есть поставить в законодательном поле, как говорят в народе, «лошадь впереди телеги». Как результат, дальнейшие шаги в части законодательного обеспечения реформы перестали быть системными.

Следует отметить, что часть проблем возникла еще тогда, когда государственные администрации, поддерживая инициативы местных советов и желая отрапортовать «наверх» об успехах, нередко предоставляли положительные заключения и существенно завышенные ожидания о вариантах возможных объединений громад без надлежащей оценки рисков их состоятельности, а областные советы вообще были отстранены от процесса формирования перспективных планов объединения громад.

Как результат, в государстве было образовано много громад с незначительной численностью населения (3—5 тыс. жителей), а следовательно, с их низкой состоятельностью.

Эта проблема стала определяющей на втором этапе реформы, когда уже было закончено образование укрупненных громад и началась передача сельским, поселковым, городским советам всех объектов общей собственности, которые находятся на их территории.

Но часть громад, особенно сельских, с учетом того, что не обеспечены надлежащим финансовым ресурсом, оказалась не готова к принятию и содержанию такого количества объектов.

Убежден, что в дальнейшем настанет реальное сокращение (так называемая оптимизация) ряда коммунальных объектов (например детских музыкальных или спортивных заведений), что приведет к увольнению педагогических и других работников, а для учеников — к уменьшению объема необходимых и крайне важных услуг специализированных учебных заведений.

Такой подход не только противоречит самой цели провозглашенной реформы, но и ставит под большое сомнение ее результаты!

— Почему так произошло и есть ли возможность исправить ситуацию?

— Государство, определяя правила игры, должно обеспечивать как механизмы, так и ресурсы для выполнения этих правил. Особенно это важно в соотношениях государственной власти и местного самоуправления. Ведь децентрализация власти — это не только передача органам местного самоуправления дополнительных полномочий (а следовательно и ответственности), но и передача финансового ресурса на их выполнение.

Что касается выполнения первой части, то государство в принудительном порядке уже передает полномочия (то есть обязательство), например, по содержанию заведений в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта, даже гражданской обороны и противопожарной безопасности, а также осуществлять компенсацию расходов льготникам в сфере перевозки, медицинских услуг и т. п.

Но вы не найдете ни одного нормативного акта, который бы просчитывал общую финансовую потребность органов местного самоуправления для обеспечения выполнения таких полномочий. К тому же у местных советов есть еще и собственные полномочия, например по содержанию дорог, освещению улиц, водоснабжению и водоотводу, предоставлению других услуг. На их выполнение местные советы тоже должны закладывать соответствующие средства.
Напомню, что по законодательству объем полномочий, как собственных, так и делегированных, во всех местных советах одинаковый, но уровень состоятельности громад разный, а следовательно, они будут предоставлять услуги разного объема и качества, что противоречит цели реформы.

Поэтому государство не может допускать передачу полномочий и ответственности местному самоуправлению в нарушение ст. 143 Конституции Украины, то есть без надлежащего их финансирования.

Но факты говорят о другом. Например, изменениями в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 17.11.2020 года государство обязало сельские, поселковые, городские советы принять с 1 января 2021-го на содержание все объекты, которые ранее были в общей собственности территориальных громад района, но не спрашивая их согласия и без учета финансовых возможностей местных советов.

Убежден, что этого делать было нельзя, поскольку, во-первых, это фактически политический диктат и чрезмерное вмешательство государства в организационную самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Такие действия противоречат не только положениям Конституции Украины, но и положениям Европейской хартии местного самоуправления.

Во-вторых, это является нарушением требований абзаца 3 пункта 10 раздела 5 «Заключительные и переходные положения» этого же Закона «О местном самоуправлении в Украине», поскольку они определяют, что районные и областные советы не обязаны, а должны передавать сельским, поселковым, городским советам коммунальные объекты, но не все, а отдельные объекты общей собственности и лишь по предложению местных советов, то есть с учетом их финансовых возможностей и в неопределенный срок.

— А кто же будет содержать объекты, которые не смогут принять местные советы базового уровня?

— Наша ассоциация предложила правовой выход из сложившейся ситуации. Необходимо срочно изменить императивную норму в профильном законе об обязательности передачи всех объектов и в срок не позже 1 июля 2021 года. Закон должен лишь отметить обязанность районных советов, которые стали правопреемником ликвидирующихся райсоветов, принимать решения, но в срок не позже двух месяцев со дня поступления в районные советы предложений сельских, поселковых, городских советов о передаче громадам таких отдельных объектов. То есть по их инициативе и при наличии у них финансовых возможностей.

Другие объекты, которые не могут содержаться некоторыми местными советами, должны оставаться в общей собственности территориальных громад района под управлением районных советов и продолжать предоставлять услуги жителям населенных пунктов всего района.

Нужно подчеркнуть, что даже в случае наличия решения районного совета о передаче громаде объектов коммунальной собственности, которые находятся на их территории, но которые они не могут содержать, совет таких громад согласно пункту 31 статьи 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» может снова делегировать райсовету полномочия по управлению такими объектами.

Предложенные изменения не мешают депутатам сельских, поселковых, городских советов (в случае увеличения финансовых возможностей) инициировать передачу этим громадам в любое время и любых объектов общей собственности, находящихся на их территории, а райсоветы будут обязаны в двухмесячный срок после обращения передать их громадам. Это и станет реальным распределением полномочий между разными уровнями местных советов и проявлением партнерского отношения государства к местному самоуправлению.

— А есть ли у районных советов финансовые возможности содержать объекты общей собственности?

— Это очень важный и даже ключевой вопрос. Снова вынужден говорить о необходимости сохранения паритета в отношениях государственной власти и местного самоуправления, поскольку законодатель, не просчитав негативные последствия и, на наш взгляд, в нарушение конституционных норм, еще 19 сентября и 15 декабря 2020 года внес изменения в Бюджетный кодекс Украины, исключив районные советы из финансовой сети на получение государственных средств, а также немотивированно ограничив перечень источников стабильного наполнения районного бюджета.

Почему мы считаем такие изменения нарушением Основного Закона?

Напомню, что статья 143 Конституции Украины определяет, что районные советы обеспечивают:
— формирование, утверждение программ социально-экономического и культурного развития района, контроль за их выполнением;
— формирование и утверждение районных бюджетов, в том числе из средств государственного бюджета, для их соответствующего распределения между территориальными громадами;
— выполнение совместных проектов за счет средств районного бюджета;
— выполнение совместных проектов за счет средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации совместных социально-экономических и культурных программ, а также обеспечение контроля их выполнения и других полномочий. То есть эти полномочия гарантированы Конституцией Украины.

Кто-то изменил Конституцию в этой части? Нет!

Поэтому для меня как юриста является аксиомой то, что нормы законов и других нормативно-правовых актов не могут противоречить нормам Основного Закона государства. Даже такой важный закон, как Бюджетный кодекс Украины, не может через ограничение финансовых возможностей так грубо уменьшать объем конституционных полномочий районных советов.

Отмечу, что в результате изменений Бюджетного кодекса Украины во всех без исключения областях государства объем средств районных бюджетов уже с 1 января 2021 года не позволяет новообразовавшимся укрупненным районным советам не только содержать объекты общей собственности, но и выплачивать заработную плату работникам аппарата этих советов и работникам ликвидирующихся райсоветов.

Все это неизбежно приведет в частности и к образованию задолженности по заработной плате, а следовательно, возникновению оснований для привлечения руководителей райсоветов к установленной законом ответственности.

К сведению, бюджеты райсоветов Харьковской области с 1 января 2021 года составляют от 60 до 700 тыс. грн при необходимых в среднем 2,5 млн грн, и это только для выплаты заработной платы без учета выплат высвобожденным работникам!

— Так какой же выход видит ваша ассоциация и что необходимо менять для обеспечения устойчивой работы местных советов?

— Я уже назвал ряд наших предложений, касающихся изменений в профильном законе относительно порядка передачи сельским, поселковым, городским советам объектов общей собственности территориальных громад, которые, на наш взгляд, будут способствовать обеспечению устойчивого развития громад и сохранению объемов и качества предоставления услуг населению.

Одновременно необходимо срочно внести изменения и в Бюджетный кодекс Украины относительно возвращения районных советов в финансовую сеть для получения средств из государственного бюджета, а также относительно закрепления за районными советами стабильных источников наполнения районных бюджетов.

— Какие же это стабильные источники? За счет чего, по вашему мнению, могут наполняться районные бюджеты?

— Сначала я еще раз напомню о том, что по Конституции Украины и действующему законодательству все районные советы имеют довольно значительный объем полномочий и в сотрудничестве с районными государственными администрациями, которые являются их исполнительными органами, обязаны обеспечивать устойчивое социально-экономическое и культурное развитие районов.

Напомню их перечень в сферах:
1) образование:
а) содержание школ-интернатов общего профиля, специализированных школ, заведений внешкольного образования.
2) здравоохранение:
а) софинансирование оплаты медицинских услуг, предоставляемых в рамках программы государственных гарантий медицинского обслуживания населения, для покрытия стоимости коммунальных услуг и энергоносителей коммунальных учреждений здравоохранения, учредителем которых является районный совет;
б) местные программы развития и поддержка коммунальных учреждений здравоохранения, учредителем которых является районный совет, и местные программы предоставления населению медицинских услуг свыше объема, предусмотренного программой государственных гарантий медицинского обслуживания населения.
3) культура:
а) содержание объектов культуры, в частности школ искусств, районных домов культуры, музеев и т. п.
4) физкультура, туризм и спорт:
а) содержание общих объектов физкультуры и спорта: стадионов, бассейнов и других объектов спортивного назначения;
б) развитие туризма и спорта.
5) социальная защита населения:
а) содержание заведений социальной защиты: домов престарелых, детских домов;
б) программы поддержки людей с ограниченными возможностями.
6) архитектура и коммунальное хозяйство:
а) содержание архитектурных памятников местного значения;
б) содержание общего коммунального имущества и предприятий коммунальной собственности территориальных громад района;
в) содержание дорог и транспортной инфраструктуры местного значения, строительство местных дорог;
г) защита окружающей природной среды, развитие рекреационного потенциала территории района, природоохранные мероприятия по охране окружающей природной среды;
д) организация сбора и утилизации твердых бытовых отходов на территории района;
е) программы предоставления услуг по водоснабжению и водоотводу.
7) программы по развитию экономического потенциала районов с целью привлечения инвестиций.
8) содержание трудовых архивов района.
9) мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
10) другие местные программы.

— Но для реализации этих полномочий районные советы, как вы уже отмечали, должны быть обеспечены финансовым ресурсом. Так какие же это ресурсы?

— По нашему убеждению, таким объективным и стабильным ресурсом должны стать:
— 3 процента налога на доходы физических лиц, который платится на соответствующей территории;
— 1 процент рентной платы за пользование недрами для добычи нефти, природного газа и газового конденсата (кроме рентной платы за пользование недрами в пределах континентального шельфа), который зачисляется по местонахождению (месту добычи соответствующих природных ресурсов);
— 3 процента платы за землю, которая платится на соответствующей территории;
— 3 процента единого налога, который платится на соответствующей территории.

Подчеркиваю, что это не наши прихоти, а реальные предложения изменений в Бюджетный кодекс Украины, которые позволят стабилизировать работу новоизбранных районных советов, обеспечить надлежащее влияние и контроль представительных органов, а также устойчивое развитие укрупненных районов.

— Какова же дальнейшая судьба ваших предложений?

— Вышеупомянутые предложения наша ассоциация направила в Украинскую ассоциацию районных и областных советов для дальнейшего обращения в Верховную Раду Украины.

Надеемся на их поддержку, поскольку они возвращают профильное законодательство в конституционное поле и, что не менее важно, без участия Конституционного Суда Украины. Убежден, что народные избранники должны знать реальную ситуацию в законодательном обеспечении реформы и имеющиеся проблемы, а потому самостоятельно и оперативно могут вносить коррективы.

Уверен, что в государстве все стейкхолдеры, то есть участники процесса, как и мы, заинтересованы в успешном продолжении реформы по децентрализации власти с тем, чтобы жители нашей страны ощутили ее положительные результаты.

— Пожелаем всем нам успехов на этом пути и восстановления партнерских отношений государственной власти и местного самоуправления!

Беседу вел Николай Косый.