Останнім часом внесений Президентом України проект закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) реєстр. №2217а від 15.07.2015 року, направлений 16 липня цього року на висновок Конституційного Суду України, є предметом жвавого обговорення. До того ж, як це часто буває, багато учасників обговорення проект «не читали, але засуджують», або, так само не читавши, підтримують. На жаль, поки що дискусія далеко не завжди є аргументованою, крім того, вона здебільшого обмежується обговоренням лише одного-двох найбільш резонансних положень достатньо масштабного документа.
Так, під час обговорення проекту поки що значною мірою поза увагою залишається одна з основних, як на мене, його складових — спроба запровадити повсюдність місцевого самоврядування.
За чинною редакцією Основного Закону (ч. 1 ст. 133), систему адміністративно-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Це правило істотно відрізняється від правил про адміністративно-територіальний устрій «радянських» часів, за яким низовою ланкою територіального устрою були так звані «сільські, селищні та міські ради» в розумінні певної території (а не органу). Отже, до території сільради могла входити територія кількох сіл, а також прилегла до них територія. Уся територія держави поділялася на «ради».
Правило чинної редакції Конституції України, за яким адміністративно-територіальними одиницями низового рівня є «міста, селища і села», призвело до істотного звуження території, на яку поширюються повноваження органів місцевого самоврядування — з неї «випала» територія за межами населених пунктів (майже 9/10 території держави). У багатьох випадках повноваження місцевої ради поширюються на кілька населених пунктів, але при цьому не охоплюють території між цими населеними пунктами. На моє переконання, за такої ситуації органи місцевого самоврядування просто «за визначенням» не в змозі ефективно і комплексно вирішувати питання місцевого значення, як це передбачено статтею 140 Конституції України.
Проект щодо децентралізації влади передбачає не лише проголошення принципу «повсюдності місцевого самоврядування», тобто його поширення на всю територію держави (нова редакція ст. 132 Конституції України), а й його реальне втілення. Частина 1 пропонованої редакції статті 133 передбачає, по-перше, що низовою ланкою адміністративно-територіального устрою є «громади», а в частині 3 цієї статті пропонується закріпити, що «декілька громад становлять район». Отже, вся територія України буде поділена на громади й охоплена місцевим самоврядуванням. І це, на мій погляд, слід вважати беззаперечним плюсом проекту.
Утім, як видається, під час втілення принципу повсюдності місцевого самоврядування слід було б повніше врахувати наявні реалії. Йдеться про існування зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення (території, що найбільше постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи), в яких постійне перебування населення заборонене і навіть тимчасовий доступ на територію зон суворо контролюється. На цих територіях, отже, не повинно існувати і територіальних громад, які здійснюють місцеве самоврядування. Хоча фактично на відповідній території живуть кілька сотень самоселів (переважно літніх людей), очевидно, що закон не може поширювати загальні правила про місцеве самоврядування (в тому числі його повсюдність) на територію зон. Виправданим і навіть необхідним було б встановлення винятку із принципу повсюдності місцевого самоврядування для цих територій.
Видається, що відповідний виняток міг би бути закріплений у нормі пункту 18, яким пропонується доповнити Розділ XV «Перехідні положення» Основного Закону, де йдеться про те, що «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». До речі, це найбільш гостро критиковане положення проекту особисто в мене застережень не викликає — аналогічне положення закріплено в Конституції України сьогодні щодо міста Києва (ч. 2 ст. 140), і його наявність, звісно, зовсім не означає здачу Києва країні-агресору.
Логічним продовженням принципу повсюдності місцевого самоврядування є принцип субсидіарності при розмежуванні повноважень між органами місцевого самоврядування громад, районів, областей. Цей принцип пропонується закріпити в новій редакції частини 4 статті 143 Конституції України. Принцип субсидіарності означає, що органам вищого рівня (в цьому разі районним та обласним радам) передаються лише ті повноваження, які не можуть бути реалізовані на нижчому рівні або які ефективніше здійснювати на вищому рівні. Отже, повноваження делегуються за потреби органам вищого рівня, а не навпаки. Делегування може здійснюватися шляхом прийняття спеціальних рішень органами місцевого самоврядування базового рівня, втім, деякі повноваження можуть бути віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування обласного та районного рівнів безпосередньо законом. Конкретні правила щодо розподілу повноважень між органами самоврядування різного рівня на основі принципу субсидіарності має визначити закон.
Попри те, що Конституція передбачає, що її норми є нормами прямої дії (ст. 8), деякі положення Основного Закону, включаючи принципи повсюдності та субсидіарності, через свій характер не можуть бути реалізовані повною мірою без розробки певного законодавчого механізму (коригування наявних механізмів). Так, у разі ухвалення змін до Конституції України виникне потреба в докорінному перегляді положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також величезної кількості інших законодавчих актів. Мають бути скориговані положення Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», прийняті закони про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Луганської та Донецької областей тощо. Водночас хочеться наголосити, що передбачені названими законами правила повинні перебувати в жорстких рамках, окреслених Конституцією України.
Під час напрацювання механізму втілення змін, пов’язаних із запровадженням принципів повсюдності та субсидіарності, не можна оминути увагою і «земельне» питання. Правила про повсюдність та спроможність місцевого самоврядування (ще один новий принцип, який мають привнести зміни до Конституції України) залишаться нереалізованими, якщо місцеве самоврядування не буде мати належної матеріальної основи для свого функціонування. Така матеріальна основа має бути створена завдяки перерозподілу доходів бюджетів різного рівня на користь громад і, звичайно, завдяки передачі в комунальну власність більшої частини державних земель, які розташовані за межами населених пунктів.
Зауважу, що зазначене цілком може бути зроблено і за чинної редакції Конституції України. Наразі у Верховній Раді України на розгляді перебуває проект закону про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами (реєстр. №1159), який став предметом гострих дискусій і навіть приводом для бійки двох шанованих депутатів у кулуарах парламенту. Утім, альтернативи впровадженню концепції, закріпленої в проекті, немає. Без матеріальної основи нормальне здійснення місцевого самоврядування неможливе в принципі. Безглуздо очікувати, що органи місцевого самоврядування зможуть «вирішувати питання місцевого значення», як це передбачено статтею 140 Конституції України, не маючи для цього ресурсів. Отже, слід усвідомлювати, що ухвалення проекту змін до Конституції України щодо децентралізації обумовлюватиме не просто доцільність, а обов’язковість передачі більшості державних земель за межами населених пунктів у комунальну власність.
Анатолій МІРОШНИЧЕНКО, доктор юридичних наук, професор Київського національного університету імені Тараса Шевченка, член Вищої ради юстиції України.
