Про уроки та досвід Естонії для України, процеси децентралізації в країнах Східного партнерства, очікування українського дива і формування української еліти говоримо з експертом із питань місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи Юрієм Ганущаком (на знімку).
— Юрію Івановичу, ви були учасником семінару «Прозоре управління на місцевому рівні: реформа державного управління на місцевому та регіональному рівнях для країн Східного партнерства», який організував Центр Східного партнерства Естонії за підтримки Єврокомісії.
Яка мета цього семінару і настільки цей захід важливий для країн Східного партнерства, куди, окрім України, входить Грузія, Молдова, Вірменія, Білорусь, Азербайджан.
— Це була реально звірка того, що в кого робиться. Представники країн Східного партнерства презентували свої досягнення. Насамперед йшлося про вдосконалення форм і методів управління та надання соціальних послуг. Обговорення питань щодо політичних режимів старанно уникали. Усі намагалися швидше послухати представників країн, які вже мають вагомі результати в реформуванні свого суспільства.
І, звичайно, своїми успіхами ділилася Естонія. По-перше, у неї один із найвищих рівнів життя в Східній Європі, по-друге, є поступ і люди загалом довіряють уряду. Тобто, у шкалі довіри до інституцій уряд Естонії має високий рівень. Естонці вийшли з «совка» і тут ми маємо спільне минуле. Але Естонія отримала незалежність у 1919 році, і хоч це виявилося достатньо просто, проте не безкровно. Угодовство (змова з ворогом) на той час було скрізь: і в Україні, і в них. І все ж достатня кількість естонських офіцерів, які служили в російській армії і знали рівень її розваленості на той час, змогли, як і фіни, зорганізуватися та не пустили банди червоноармійців до Таллінна.
Сьогодні Естонія «закрилася» від гібридної війни з Росією рідною мовою. Молоде покоління прекрасно знає англійську. А старше покоління — російську. Державне телебачення Естонії здійснює мовлення лише рідною мовою. Є російські канали, але вони платні. Принцип публічної оферти працює жорстко. Якщо телебачення розраховано не на конкретного споживача, то воно мусить бути естонською мовою, а все решта — за гроші. Культурній експансії, яка відбувається з боку Росії (що відбувається й в Україні), естонці протистоять тим, що дивляться передачі англійською мовою. У них погляд зосереджений на захід.
— Ви презентували в Естонії «дорожню карту» української децентралізації. Як сприйняли ваш виступ, які питання цікавили ваших колег з ЄС та країн Східного партнерства?
— Під час заходу дуже уважно слухали, що зроблено в нас, але ставлення таке: в Україні роблять гірше, ніж в Естонії, бо ми швидко це пройшли, а вони там бавляться. Хоча естонці точно підмічають, що порівнювати нас не можна: Україна територіально у двадцять разів більша.
І все ж передусім це був обмін досвідом. Естонці насамперед розповідали про те, як у них відбувалася децентралізація. Точніше не децентралізація, а її етап — територіальна організація влади, об’єднання громад. У них було понад 500 сільських, селищних та міських рад, а залишилося 80. Перший етап об’єднання відбувався на добровільних засадах (давали гроші, як і в нас), а через деякий час сказали: хто не встиг — той запізнився. Вони розробили перспективні плани і дозвіл на об’єднання відбувався у межах цього плану. Жорстко встановлювалася мінімальна кількість населення — 5 тисяч. Проте були винятки щодо острівних громад. Там громади менш численні. Таких перекосів, як у нас — з цим об’єднуватимусь, а з цим ні, там не було. Фактично за рік естонці завершили об’єднання громад.
— На якому етапі відбувається реформа місцевого самоврядування в інших країнах Східного партнерства? Якщо порівнювати Україну з іншими країнами — учасникам Східного партнерства, то який вигляд маємо ми? Чи допомагає децентралізація їм позбуватися пострадянського минулого? Чи змінилася, наприклад, система управління в Грузії, Вірменії та Азербайджані, Молдові?
— Якщо взяти інші країни, були там чехи, молдовани, грузини, вірмени, їх теж не можна порівнювати, бо Україна за територією — це як ці всі країни разом узяті. І в кожного свої проблеми. У Грузії за одну ніч з 1,5 тисячі громад зробили 80, а нині зрозуміли, що не так, як треба. Хоча й назад не повертають.
Вірмени живуть в ейфорії від того, що в них змінився уряд, і все буде добре. Добре буває там, де опозиція маринується в одному соку з владою і виробляє ті чи інші рішення, так, як, наприклад, у Польщі. Там цей процес тривав 10 років, доки не впав комуністичний режим, тому вони мали запас міцності, щоб провести реформи, виросло покоління, яке знало, як і що робити.
В Азербайджані зовсім інші проблеми, у них нерівномірно розвиваються території. У Баку — рай, а провінція занедбана. У них великі перекоси. І надвисокий рівень монополізації, чистої конкуренції там немає.
Зі свого боку Чехія має досить високий рівень життя. Хоча в них система місцевого самоврядування не відповідає класичним принципам: повноваження, ресурси, відповідальність. Вони не провели територіальної реформи: у них 6 тисяч муніципалітетів. Але чехи збалансували систему їхньої роботи. Там є представник держави (керуючий справами), який має право накладати вето. У них є стрижень держави, на відміну від України. У нас система розбалансована і всі моляться на те, щоб прийшов міський голова, який буде і гарним менеджером. Досвід Сміли показує, що можна кричати «Геть і ганьба!», але не знати, як підготувати місто до зими. Такі запобіжники як міські менеджери чи керуючі справами мають існувати. І вони повинні бути професіоналами і відповідати перед державою.
У Молдові намагаються провести реформу. Вони мають виключно партійну система виборів, а партії в них структуровані. Там немає прямих виборів міських голів. Зв’язок із найнижчим селом відбувається через партійну структуру. І в цьому я вбачаю дуже непогані перспективи розвитку Молдови. Вони починають кристалізувати партійні програми, які орієнтовані не на людину-лідера, а на локальні інтереси. Там тривають міжпартійні дискусії: як розвиватися, куди вкладати кошти, який рівень податку має бути тощо.
— А що стосується Білорусі?
— Процеси в Білорусі проходять під парасолькою президента Лукашенка. Але насправді вони відбуваються. По-перше, боротьба з корупцією в них достатньо сильно регламентована, і там відсутні можливості створення олігархії.
— Там може бути тільки один олігарх...
— Так, там лише один. Рівень життя в Білорусі досить високий. В інтелігенції є певне відчуття несвободи, але загалом індекс щастя достатньо високий. Вони хоч і підсміюються над Лукашенком, але для них це реально авторитет. І не сліпий авторитет, як у росіян до Путіна, а авторитет людини, яка утримала країну від турбулентності під час первинного накопичення капіталу.
Ще одна річ про Білорусь. Вони більше відкриті до Заходу, ніж це нам здається. Цим білоруси мені чимось нагадують китайців. У Китаї авторитет керівництва пояснюється тим, що селекція в рамках партії відбувається достатньо жорстко, корупціонерів вони страчують. У Білорусі кандидатуру міського голови, якого обирають, погоджують з адміністрацією. Що стосується менеджерів, наприклад, у дорожньому господарстві, то там звільняють тих, хто непрофесійно працює.
Рівень свободи в Білорусі набагато нижчий, ніж в Україні. Але рівень махновщини в Україні зашкалює. Свобода повинна мати певні межі, бо переходить в анархію. І тут білоруси дивуються нам, як при такій свободі ми ще не втратили державності.
Дуже болюча тема для білорусів — проблема мови. Фактично білоруська мова знищена. Це велика трагедія, бо розмивається їхня ідентичність. Але говорити про те, що Білорусь буде поглинута Росією, я б так категорично не став. Так, мова як один із чинників ідентичності не працює, але викристалізувався певний архетип білоруса як людини педантичної, яка сама собі на умі. Різниця між білорусами і росіянами настільки глобальна, як між англійцями та шотландцями. Мова наче однакова, але шотландець ніколи не скаже, що він англієць.
— Чи зможе Україна у разі успіху реформи децентралізації влади стати локомотивом змін для країн колишнього СРСР?
— Давайте подивимося. Що передбачає другий етап реформи, проголошений головою уряду Володимиром Гройсманом? Якщо однією фразою, то це завершення реформи територіальної організації влади, причому один із найлегших її етапів. Децентралізація передбачає розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням: це можна зробити навіть без змін до Конституції, але на останньому етапі все ж доведеться вносити зміни до Основного Закону. В ідеалі це треба було б зробити нині, але в реальності я не бачу високої активності Президента щодо цього. Ми всі вийшли з авторитарної держави. Хоча Петро Порошенко є найкращим серед тих людей, які вміють узгоджувати інтереси і слідкувати за збалансованістю системи, але в державі, яка не має традицій у злагодженій роботі державних інституцій, в країні, де вони один одного поборюють, хочеш чи не хочеш, мусиш включати авторитарні важелі. Так-от, найважче буде провести реформу в частині територіальної організації виконавчої влади. Тобто, йдеться про зміни до Конституції щодо префектів. І тут теж не можна перегнути. Префекти не можуть бути в номенклатурі Президента, бо він відповідає за безпеку і зовнішню політику. Але повністю їх не можна і передати під опіку уряду і парламенту. Якщо у Великій Британії стабільність забезпечується судом (не королевою), то у Франції — префектами. На мою думку, ми зобов’язані зробити так само. Ми повинні врахувати досвід поляків, які не закріпили воєвод як державних службовців, а зробили їх політичними фігурами. І це буде надзвичайно важко. Бо спокуса зробити їх політичними фігурами дуже велика. І, по суті, це вже зроблено. Той самий Геннадій Москаль (голова Закарпатської ОДА) заявив, що він очолює штаб БПП. Це дуже поганий симптом. Сподіваюся, що Петро Порошенко виправить це за другий термін управління. Він достатньо розумна людина.
Україна має непогані шанси і ми ще перебуваємо у точці біфуркації (критичний стан системи, за якого вона стає нестійкою і виникає невизначеність: чи стане система хаотичною, чи вона перейде на новий, диференційованіший і вищий рівень впорядкованості). Тому нам потрібно вже сьогодні пропонувати найкращу систему організації держави, але не факт, що вона буде сприйнята політикумом відразу. У нас поки що немає розуміння того, що від домовленостей еліти виграють усі. Якесь просвітління голів неодмінно має відбутися. І сама децентралізація відкриває можливості для цього просвітління. Вона створює розмаїття поглядів на вирішення тих чи інших питань. Децентралізація вчить і державну еліту. Іноземці дуже дивуються, бо в нас живе ідеологія «поборювання». Каменя на камені не залишають від попередника.
Хоча насправді реально, крок за кроком Україна, навіть у ментальному плані, рухається до розуміння того, що в нас одна держава. І влада тобі дається, щоб не грабувати, а для того, щоб онуки пам’ятали. Воно звучить пафосно, але ми повинні культивувати політичну еліту. У тій самій Естонії, Латвії, Литві історично сформувалися роди, які мають моральне право керувати державою, бо там виховують еліту і вимоги до неї величезні. Візьмемо Україну початку 1918 року. Чому ми були не готові мати свою державу? Бо насправді сімей, які були готові керувати цією державою, було дуже мало. Не було сформовано еліту. Нам не пощастило, ще років 20 — і вона була б. Полякам пощастило. У поляків культивувалося почуття своєї держави творами Пруса, Сенкевича, гіперболізувалася польська еліта. Реально нам не вистачило одного покоління, щоб виховати свою еліту на українському міфі. І тоді, у 1918 році, у нас би не було такої ситуації, щоб банди Муравйова під Крутами зупиняли студенти. Феномен 2014 року в тому, що в Україні виросло покоління, яке добровільно поїхало зупиняти банди Гіркіна. Важливо, що вони зробили це, доки держава і професійна армія виходили із шоку. А далі час добровольців минув, прийшли професіонали.
— Давайте повернемося до Естонії. Досвід маленької країни у сфері електронного врядування вражає. У 1996 році там була започаткована програма «Стрибок тигра», яка передбачала комп’ютеризацію, інтернетизацію та навчання населення у сфері інформатики. Нині Естонія займає 15 місце серед країн — лідерів ЄС із впровадження електронного врядування, має налагоджену систему різноманітних баз даних, інтегрованих в єдину мережу. Там звичне явище: електронні податки, електронний банк, електронні вибори, навчання і т. д.
Можливо, і ЦНАПи вже будуть не потрібні, бо всі основні послуги адмініструються в електронному вигляді? Людина, навіть сидячи вдома, може отримати будь-яку довідку.
— Успіхи Естонії в частині електронного врядування є колосальними. У них працює децентралізована електронна система. Вони зробили серйозний захист від кібератак. Нам зізналися, що запасний сервер розташований у Люксембурзі. Тобто, навіть якщо хакерам вдасться зламати все, то інформацію зможуть відновити. Децентралізована система передбачає створення хабів (вузлів мережі) по всій країні. Можна атакувати одну ділянку, але в іншому місці відразу копіюється інформація, якій загрожує знищення. І тут російським хакерам треба ну дуже постаратися, щоб повалити таку систему захисту, як і систему ідентифікації та електронного підпису. Нам показували, як це працює. Заступник голови міста Тарту розповідав, що поїхав відпочивати на курорт, але ніхто не відчув, що його не було на роботі. У нього є право електронного підпису. Але це не замінює особистого спілкування. Впевненість у тому, що ти робиш правильно, приходить тільки через особисті контакти. Не буде чистого переходу на електроніку, бо особистий контакт завжди має бути, це емоційні речі.
Щодо ЦНАПів, я б так не казав. На мою думку, це установа, як, наприклад, «Укрпошта». Не всі відмовляться від послуг «Укрпошти» з оформлення комунальних платежів хоча б тому, що не мають відповідних комп’ютерних навичок. ЦНАПи — це не тільки система надання послуг. Це система навчання, як надаються ці послуги. Тобто, ніхто і ніщо не замінить комунікації між людьми. Особисте спілкування створює довіру до влади. ЦНАПи будуть, але з часом навантаження на них зменшиться.
— Запровадження електронного врядування — це один із механізмів боротьби з корупцією?
— Я скажу більше, в Естонії обліковуються навіть цвинтарі. Знаєте, що в нас, в Україні, однією з найкорумпованіших сфер є надання ритуальних послуг. Коли людина в повній безвиході, вона готова заплатити будь-які кошти. Естонці ж створили базу даних в усіх сферах життєдіяльності. Вони ці речі відпрацювали непогано. І це те, що можна було запровадити в Україні.
— Що потрібно зробити, щоб в Україні запрацювало електронне врядування?
— З психологічної, ментальної, ідеологічної точки зору ми готові це робити. Існує низка питань технічних та законодавчих. Система (лобісти у Верховній Раді працюють достатньо злагоджено в цьому напрямку) опирається змінам, а ще бракує довіри до влади. В Естонії владі довіряють. Влада не обіцяє того, чого не може виконати. Вона дослухається до голосу громадянського суспільства і рішення приймає тільки тоді, коли якась ідея обміркована достатньо серйозно. Тоді можна чітко сказати, що ось тут є здоровий глузд, а тут починаються політичні інтереси. Де починається дискреція (вирішення посадовою особою або державним органом будь-якого питання на власний розсуд), там починається політика. Так-от у частині електронного врядування фактично політики немає. Суспільство приймає це нововведення. Політика може початися в частині доступу до даних. Одні виступають за повну доступність баз даних, а інші ні, бо тут можуть порушуватися права людини. Але щодо того, щоб максимально звільнити людину від непотрібних контактів з органами влади, у політиків розуміння є.
— Можливо, реформа місцевого самоврядування в Україні підштовхне до запровадження електронного врядування?
— Децентралізація вирішує дуже багато питань. Давайте виходити з того, що в централізованій системі є свої великі ризики. Наприклад, того, що хакери вдарять в одну точку і по всій Україні будуть зруйновані мережі баз даних. Децентралізована система передбачає обмін даними. Для України було б добре, якби органи місцевого самоврядування використовували власне програмне забезпечення. Але формат обміну даними повинен бути загальнодержавним. Наприклад, такий: на центральному рівні можуть бачити дані, але не можуть їх коригувати. Чому Україна у першу чергу переходить на етап монетизації пільг і субсидій? Тому що ми вийшли на рівень обміну баз даних, який дає змогу ідентифікувати людину і домогосподарство. Ми вже на цьому шляху.
Досвід Естонії підтверджує, що це можна успішно зробити. Естонія нам підказує, що в людини не виникає жодних проблем. Її приватна сфера життя залишається поза контролем держави. А електронне врядування потрібне саме для того, аби надавати якісніші послуги. Тоді рівень довіри до влади в людей зростає. Довіра до влади — це основа існування держави як такої. Електронне врядування — один з інструментів, який дає змогу вийти на максимальний рівень довіри до держави.
Поверніться у 2013 рік: довіру до влади в Україні було підірвано, було відчуття безнадійності, втратили перспективи отримання «безвізу». Це відчуття паралізувало волю. Вибух визрівав, хоча соціологи його не фіксували. Нині людина не буде терпіти авторитарного управління, просто буде тікати, маючи «безвіз».
— У багатьох відчуття безнадійності і сьогодні залишається...
— Я не погоджуюся. Люди повертаються в Україну, стають головами громад, спостерігається справжній бум інвестицій у таких громадах. Не тому, що ми повністю готові, а тому, що спосіб мислення людини, яка очолює громаду, стає зрозумілим для інвесторів. Інвестор приходить не тому, що бачить найкраще місце для інвестицій, а тому, що таких місць в Україні більш ніж достатньо. У цьому є великий прогрес.
У нас велика держава і ми починаємо реалізовувати власний потенціал. Повторюся, ми перебуваємо в точці біфуркації і не можемо точно передбачити, наскільки вибуховими будуть подальші процеси. Але насправді, я вважаю, все відбуватиметься вибухово. Наприклад, у бізнесі. Якщо проаналізувати рівень оподаткування, то офіційні ставки в нас найнижчі в Європі. Але в підприємців є відчуття, що їх ображають високими податками. Необхідно зламати стіну недовіри між державою та бізнесом. Такий процес пішов через запровадження автоматичного відшкодування ПДВ. Інколи говориш із бізнесменами, а вони «плачуть і ридають». А коли ти їм наводиш аргументи, то вони погоджуються, що, дійсно, ось у цьому питанні корупційний момент знято, а ось тут залишилися один-два моменти — та сама митниця, наприклад. Так, звичайно, корупція намагається скористуватись децентралізацією. Але якщо організована ефективна система державного нагляду, то ця корупція в самоврядуванні мінімізується.
Явище корупції є страшним, коли воно повністю централізоване, коли ти не знаєш точку, в яку потрібно бити. А коли ти знаєш точку прикладання, то питання корупції швидко знімається.
— Які практики, досвід чи уроки Естонії можуть бути корисними для України?
— Насамперед плюси електронної демократії — у способах прийняття рішень. Корисними для нас також є створені системи захисту від гібридної атаки з боку Росії, їх треба брати. Я ще раз наголошу: естонці закрилися від Росії мовним питанням. А російськомовне населення змушене переходити на естонську, бо інакше тебе не зрозуміють. Естонія також захистилася від совкової спадщини, вона знайшла свою нішу в Європі — просування електронного врядування і розвиток програмного забезпечення.
У Тарту вони зробили ставку на відповідне навчання і науку у місцевому університеті, тут культивується прогрес, що може вивести їх на світовий рівень у певних напрямках. Оці цікавинки треба збирати і аналізувати в контексті українського суспільства і нашої реальності. Треба чітко розуміти весь бекграунд. Вони зробили це: давайте подивимося, що нам заважає зробити таке в Україні.
І, звичайно, це — виховання місцевої еліти. Їм більше пощастило, у них не було складного періоду накопичення первинного капіталу, у них немає видобувної промисловості. У нас, на превеликий жаль, олігархат сформувався. І поки цей олігархат стане українським по духу, має пройти певний час. На мою думку, із введенням податку на виведений капітал такий феномен як реєстрація в офшорах скоро відійде. Крім того, в Україні розуміють, якщо сьогодні ти хизуєшся, що зареєстрував бізнес на Кіпрі, то ти є потенційно ненадійним партнером. Ти завжди маєш змогу утекти від виконання своїх зобов’язань за угодами. І держава має стати гарантом дотримання домовленостей між контрагентами. Тому бізнес обов’язково має бути зареєстрований в Україні.
Чому я дивлюся з надією на Україну? Якщо інші країни поступово розвивалися шляхом зміни генерацій, то системні виклики, які існують у світі сьогодні, плюс глобалізація змушує нас перебудовуватися дуже швидко. Українське суспільство за ці чотири роки кардинально змінилося. Але той стандартний спосіб поведінки політиків щодо виборців демонструє цікавий феномен: суспільство не сприймає успіхів.
Успіхи уряду і Президента є очевидними, а чому суспільство не сприймає їх? А тому, що воно очікує набагато більшого. Вважає, що за цей час можна було б досягнути більшого. Очікування швидкого результату внаслідок виборів може привести суспільство до величезного розчарування. Потрібно цінувати те, що досягнуто. Особливо, доки в нас немає імунітету проти популістів.
Ми вже вийшли з орбіти Росії. Є держава Україна, точно проукраїнська, але суспільство не приготувалося до радикальних змін. А яка ж модель проукраїнськості? Що ми маємо заявити як держава, щоб стати не просто привабливими для світу, а щоб усі сказали: «Ух!». Очікування феномену (українського дива) триває, і, звичайно, децентралізація є одним зі методів його досягнення, бо вона дуже гарно лягає на психологію українців (ставлення до держави за принципом: щоб мені не заважали). Ось моя хата і я зустрічаю ворога далеко на підходах до села. Тобто, принцип «моя хата скраю» означає: краще я захищатимуся за 700 кілометрів, ніж у себе вдома. На мою думку, це один зі штрихів до портрета психологічного, який дасть змогу виробити нам власну філософію українськості.
Україна — це держава великих можливостей і за великим рахунком нам надзвичайно заздрять. Нам заздрять по-тихому і не тільки. Україна проскочила цілу низку негативних моментів, наприклад, мультикультуралізм. Деякі процеси, які в Європі тривали століттями, Україна може пройти за так званим принципом «тунельного переходу» (це коли ти гору проходиш через тунель, а не йдеш по серпантину), бо ти знаєш ту точку, до якої можеш дійти, і просто відхиляєш рішення, що були б неправильними. І не наступаєш на чужі граблі.
В Україні є надзвичайно великі можливості власної самореалізації. Ми маємо дуже сильну мотивацію, на відміну від європейців ми виховувалися не в стерильних, або парникових умовах, ми вічно боролися за своє місце під сонцем.
Розмову вела Оксана ЯКУНІНА.
Інтерв’ю підготовано за підтримки Українського кризового медіа-центру (УКМЦ) та не обов’язково відображає його точку зору.
