Реформа з децентралізації влади в Україні набирає обертів. Добровільний етап утворення об’єднаних територіальних громад на стадії завершення. За волевиявленням жителів на початок року вже утворено 1029 таких громад (ОТГ), які охоплюють 33,3% населення та 44,2% території держави. Але ініціатива громад практично вичерпана. Подальше утворення ОТГ має відбуватися в адміністративному порядку на основі перспективних планів за рішенням Кабінету Міністрів України.

Попереду новий етап — на основі новоутворених ОТГ у державі має відбутися зміна адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня.

Думками про виклики та перспективи на цьому етапі децентралізації наш кореспондент попросив поділитися відомого юриста, вченого та практика у судовій галузі та місцевого самоврядування Миколу Тітова — першого віце-президента — виконавчого директора Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області.

Із досьє «Голосу України»

Микола Тітов народився 1 січня 1949 року. Освіта вища — юрист. Пройшов шлях від народного судді району, голови арбітражного (господарського) суду Харківської області; голови міжобласного апеляційного господарського суду до судді та першого заступника голови Вищого господарського суду України. Суддя вищого кваліфікаційного класу у відставці.

З 2006 року — депутат Харківської обласної ради, заступник, перший заступник голови обласної ради. Депутат обласної ради трьох скликань.

Брав активну участь у розробці понад десяти проектів законів і кодексів з питань господарського права, судочинства, судоустрою, місцевого самоврядування, а у складі Конституційної комісії (1994 — 1996 рр.) — проекту Основного Закону держави.

Заслужений юрист України. Кандидат юридичних наук, доцент.

Кавалер ордена «За заслуги» III, II, I ступенів. Лауреат премії імені Ярослава Мудрого Національної академії правових наук України.

— Миколо Іллічу, як можете оцінити перебіг реформи з децентралізації влади у державі та на Харківщині зокрема?

— Насамперед зазначу, що засади реформи з децентралізації влади -тобто реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, були визначені відповідною Концепцією, затвердженою Кабінетом Міністрів України 01 квітня 2014 року на старті цих найважливіших перетворень.

На моє переконання, це практично єдина з реформ, яка успішно реалізується в Україні. Я назвав би її політичним брендом нашої держави. Запорукою успішності стало її своєчасне законодавче та нормативне забезпечення Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. Саме новий Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», зміни до бюджетного, податкового законодавства, профільного законодавства з питань місцевого самоврядування, а також Методика щодо порядку утворення ОТГ та вже згадана Концепція стали основою реформи.

Широка роз’яснювальна робота щодо переваг укрупнення громад переконала значну частину жителів сіл, селищ, міст та містечок в необхідності цих радикальних змін. Люди повірили в те, що можуть стати господарями на своїй землі, самостійно вирішувати більшість питань життєзабезпечення.

Так, на Харківщині утворено 24 ОТГ, що становить майже 50 відсотків від передбачених перспективним планом. Всі вони є спроможними, об’єднують не менш як сім тисяч жителів, мають перспективи для розвитку.

Найактивніші громади запроваджують сучасні засоби надання послуг, у т. ч. за допомогою новостворених ЦНАПів. У результаті багато сільських мешканців можуть відтепер отримувати понад сто послуг, в тому числі, наприклад, ID-паспорти, без поїздки до районного чи обласного центрів.

Загалом у державі вже виконано багато роботи. Але ж це тільки половина справи! І сьогодні необхідно допомогти тим, хто не зміг за п’ять років реформування домовитись із сусідами про об’єднання, але бажають змін, бажають збільшити можливості для розвитку громад. Ця робота перебуває у компетенції державних адміністрацій, які підготували перспективні плани формування територій громад та спрямували їх до Міністерства регіонального розвитку для подальшого затвердження Кабінетом Міністрів України складу нових ОТГ.

— Чи достатньо завершити утворення ОТГ, щоб вважати реформу успішною? Такою, що відбулася?

— Звичайно, що недостатньо. Але утворення ОТГ є базовим питанням, основою для зміцнення можливостей місцевого самоврядування. Необхідно, на мою думку, створити всі необхідні організаційні та правові умови для того, щоб до 80% послуг місцевого рівня жителі могли отримувати безпосередньо у своїй громаді. Необхідно розробити нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів.

— Ви сказали, що майже 80% послуг мають надаватися жителям у своїй громаді, а інші 20% хто має надавати?

— Для відповіді на це запитання необхідно перейти, не дивуйтеся, до зовсім іншого аспекту. До адміністративно-територіального устрою держави та розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, між різними рівнями місцевих рад, а відтак і відповідальності за вирішення питань місцевого значення. Одним з базових принципів децентралізації влади є принцип субсидіарності, тобто надання послуг на тому рівні, де вони можуть надаватись якомога якісніше та ефективніше. Або на рівні громади, або на районному чи обласному рівнях.

— Які рівні адміністративно-територіальних одиниць необхідно запроваджувати в Україні для забезпечення повсюдності державної влади та місцевого самоврядування?

— Спочатку нагадаю, що нині у державі є складна система адміністративно-територіального устрою. Це адміністративно-територіальні одиниці з різним статусом та різним обсягом повноважень: села, селища, селища міського типу, міста районного та міста обласного значення. Крім того, існують ще більш складні територіальні утворення (так звані «матрьошки»), коли на одній території, в тому числі й на Харківщині, паралельно та одночасно функціонують окремі адміністративно-територіальні одиниці та одразу декілька місцевих рад.

Тому необхідно упорядкувати систему адміністративно-територіального устрою так, щоб вона, як у більшості європейських країн, мала, наприклад, три рівні: базовий — муніципалітет, субрегіональний — район, регіональний — область. А також мають бути Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь із спеціальним статусом.

— Чому саме термін «муніципалітет» застосовуєте для назви базової адміністративно-територіальної одиниці? Чи потрібні такі зміни на обласних рівнях?

— Я вже неодноразово зазначав у засобах масової інформації та наукових статтях, що цей термін загальновідомий та загальновживаний у країнах Європи та світу. Саме так у них називаються базові адміністративно-територіальні одиниці. Ми ж з вами прагнемо саме до кращих стандартів світового співтовариства, чи не так?

Тому і в Україні, на моє переконання, саме муніципалітет має бути базовою адміністративно-територіальною одиницею та стати територіальною основою для створення первинного суб’єкта місцевого самоврядування, а відтак мають з’явитися муніципальні ради як базові органи місцевого самоврядування. Як наслідок стане обґрунтованим вживання похідних термінів: «голова муніципалітету», «муніципальна рада», «муніципальне майно», «муніципальний транспорт» тощо.

Разом з тим, термін «громада» для назви базової адміністративно-територіальної одиниці, який пропонується деякими авторами, на мій погляд, не може бути прийнятним. Він означає певну групу людей, але ж адміністративно-територіальна одиниця — це частина території, тобто термін «громада» у цьому випадку не має семантичного (означувального) значення. Крім того, термін «муніципалітет» вже широко застосовується в Україні у юриспруденції, а у деяких вишах навіть викладають «муніципальне право», існує «муніципальна варта» тощо. Тобто саме життя підказує правильний напрям.

Щодо адміністративно-територіальних одиниць регіонального (обласного) рівня, то, на моє переконання, зміна нинішніх меж областей — не на часі. Доцільно залишити незмінними як назву «область», так і їх межі. Особливих проблем на цьому рівні не виникає. Крім того, у разі запровадження інституту префектів та утворення власних виконавчих органів обласних рад буде досягнутий розумний баланс в управлінні регіонами між органами державної влади та місцевого самоврядування.

— А які проблеми бачите на субрегіональному рівні? Який шлях перетворень вважаєте тут найбільш доцільним і оптимальним?

— Переконаний, що наявний районний поділ має бути змінений. Слід врахувати, що після завершення утворення об’єднаних територіальних громад значний перелік повноважень переходить до їх компетенції, а відтак зберігати райради та райдержадміністрації у незмінному стані недоцільно. Крім того, значна кількість ОТГ утворена в межах всього району, що унеможливлює подальше існування в цих районах районних рад та районних державних адміністрацій. Так, зокрема на Харківщині, буде утворено 15 із запланованих 55 ОТГ за принципом «один район — одна громада». А з огляду на фінансові витрати дублювання повноважень органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у подальшому взагалі є недопустимим.

— Тож який вихід із такої ситуації, як уникнути дублювання?

— Для вивчення цієї проблеми на Харківщині спільним розпорядженням голови обласної ради та голови обласної державної адміністрації була утворена спеціальна робоча група. До її складу увійшли депутати та керівники місцевих рад, науковці, юристи-конституціоналісти, представники громадських організацій.

Їх головний висновок: необхідно укрупнювати райони, зменшувати їх кількість шляхом об’єднання, а основою нових утворень мають стати ОТГ. Як правник, хочу зазначити, що укрупнення районів не потребує внесення змін до Конституції України, але необхідно буде прийняти низку законів, які визначатимуть засади адміністративно- територіального устрою та інші питання.

Отож попереду дуже важлива спільна робота щодо моделювання субрегіонального рівня по кожній області.

— Ми знаємо, що столичними експертами готуються різні варіанти щодо кількості нових районів у областях. Чи задовольняє вас цей процес?

— Почнемо з того, що між експертами навіть щодо назви цих майбутніх утворень поки що не досягнуто згоди. Лунають різні пропозиції — район, повіт, округ і навіть округа.

Зауважу, що до внесення змін до Конституції легітимним залишається термін «район». Особисто для мене принциповим є не так назва, як критерії формування цих одиниць, а відтак і їх кількість.

Головною метою будь-якої реформи має бути результат — зміни на краще! А чи можна цього досягти без вивчення та врахування позицій науковців, а головне — думок жителів, органів місцевого самоврядування, які представляють їх інтереси? Переконаний, що саме вони мають оцінити моделі нових укрупнених районів. Суттєву допомогу обласним державним адміністраціям, які розробляють відповідні пропозиції, можуть надати народні депутати. Вони знають ситуацію на місцях, їх виборчі округи включають по декілька районів. Крім того, саме вони за Конституцією можуть змінювати межі районів та їх назви.

— У соціальних мережах вже розміщені варіанти укрупнення районів Харківської області. Наскільки вони є легітимними?

— Дійсно, проект утворення семи нових із 27 наявних районів області розміщений у соціальних мережах. Цей варіант напрацьований складом вже згаданої робочої групи та направлений попереднім керівництвом облдержадміністрації до Мінрегіонбуду.

Разом з тим, новим очільником облдержадміністрації Олексієм Кучером утворена Рада з розвитку громад та територій Харківської області. Вона напрацювала пропозиції щодо оптимальної моделі місцевого самоврядування, територіальної організації влади, здійснення реформ у сфері децентралізації управління регіональним розвитком та утворення замість 27 нинішніх семи нових укрупнених районів.

Тому я особисто, як член цієї Ради, не можу пристати на позицію експертів з Києва, які пропонують утворити лише чотири райони, або шість районів. У першому варіанті вони об’єднують у новому районі навколо міста Харкова аж 12 районів з чисельністю понад 2 млн осіб, залишаючи в інших від 135 до 250 тисяч, що вже на старті створює дуже нерівні умови! У разі запровадження варіанта з шести районів, уявіть собі, жителі Зачепилівського району мають їздити до міста Люботин, як нового райцентру, а жителі Кегичівщини — відповідно до міста Лозова. Запропоновані варіанти навіть з географічних та логістичних особливостей є неприйнятними для місцевих жителів. Переконаний, що будь-які реформи без розуміння та підтримки тих, на кого вони спрямовані, та тих, хто їх здійснюватиме, приречені на провал. Ми не можемо цього допустити відносно успішної реформи з децентралізації влади!

— А чи існують законодавчо закріплені критерії формування моделі укрупнення районів?

— Конституція України у статті 132 визначає засади територіального устрою держави. Тому під час підготовки пропозицій щодо нових укрупнених районів ми обов’язково враховували та дотрималися збалансованості демографічних, географічних, економічних, історичних, логістичних, культурних та інших критеріїв.

— Як відомо, європейська система NUTS-II встановлює норму в 150 тис. жителів для субрегіонального рівня адміністративно-територіальних одиниць. Чи можуть бути утворені на Харківщині нові райони за таким критерієм?

— Загальна кількість населення у новому районі — важливий критерій, але не єдиний, який необхідно врахувати при формуванні моделі майбутніх укрупнених районів. Ми маємо вивчати та враховувати всі критерії у сукупності. Показник у 150 тис. населення, на мій погляд, не може стати перешкодою у разі утворення районів із дотриманням всіх інших критеріїв.

Наприклад, місто Красноград має розвинену інфраструктуру, сучасні житлові мікрорайони, великий лікарняний комплекс, три навчальні заклади з підготовки молодших спеціалістів з медицини, освіти, аграрного сектору, сучасні школи із спорткомплексами, заклади культури, а також значну кількість територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Тобто місто об’єктивно має всі підстави стати адміністративним центром нового району та об’єднати сім громад Зачепилівського, Сахновщинського, Кегичівського, Нововодолазького та Красноградського районів. Це значна за площею територія, але з не дуже високою щільністю населення, тому загальна чисельність жителів менша 150 тис. Але ж становить майже 132 тис.! То ми через різницю у 18 тис. не можемо об’єднати п’ять суміжних районів із центром історичного тяжіння? Це було б нелогічно.

До речі, чимало країн ЄС мають «райони» з населенням менш як 150 тис., а у Польщі деякі «повіти» взагалі нараховують по 80 тис. населення.

Збалансованість усіх критеріїв має стати запорукою формування моделі нових адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня. Як результат ми отримаємо укрупнені райони з місцевими радами в адміністративних центрах, спроможними представляти спільні інтереси громад та забезпечити здійснення низки важливих повноважень.

— Які саме повноваження місцеві ради можуть здійснювати на районному та обласному рівнях?

— На мою думку, районні та обласні ради мають затверджувати стратегії розвитку та планування територій, бюджети, програми соціально-економічного і культурного розвитку та контролювати їх виконання.

Вони можуть ефективно управляти та утримувати спеціалізовані освітні, медичні та соціальні заклади, в тому числі для людей похилого віку, об’єкти водного, лісового, сільського господарства, культури і туризму, фізичної культури, визначні пам’ятки місцевого значення, інші об’єкти, які є спільною власністю муніципалітетів та забезпечують спільні потреби мешканців.

Окрім того, можуть забезпечувати будівництво і утримання доріг міжрайонного, обласного сполучення та транспортної інфраструктури. Реалізовувати взаємодію органів місцевого самоврядування з офісами префектів та територіальними органами центральних органів виконавчої влади в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації тощо.

Зазначу, що дуже принциповим є питання про закріплення у нормах Основного Закону держави базових повноважень місцевих рад всіх рівнів. Це забезпечить конституційні гарантії здійснення місцевого самоврядування.

Як висновок. Хочу висловити переконання, що незважаючи на поточні складнощі, ми у результаті реформи з децентралізації влади отримаємо систему спроможних ОТГ та нових укрупнених районів з тим, щоби у жовтні нинішнього року успішно провести вибори до всіх рівнів місцевих рад на новій територіальній основі.

У разі внесення відповідних змін до Конституції до початку виборчої кампанії стане можливим запровадження інституту префектів, утворення у районних та обласних рад власних виконавчих органів, а отже, всі рівні місцевого самоврядування отримають обсяг повноважень, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування.

Останнє слово мають сказати Кабінет Міністрів та Верховна Рада України!

Харківська область.