Задуми — нові, методи — старі

Водночас у багатьох регіонах нашої країни, зокрема в територіальних громадах великих міст, дедалі глибше усвідомлюють: без реального місцевого самоврядування неможливо забезпечити сталий соціально-економічний розвиток населених пунктів, активну участь їхніх жителів у теперішніх демократичних перетвореннях. За ініціативою відомих політиків і науковців створено чимало впливових асоціацій, громадських об’єднань і товариств, які виступають за «муніципалізацію» місцевого самоврядування («муніципальний» у перекладі з латини — «беру тягар на себе»). Тобто, в Україні вже започатковано муніципальний рух. Ще й достатньо структурований, з науково-методичними ресурсами. В його основу покладено, до речі, «громадівську» концепцію місцевого самоврядування (її прихильники розглядають територіальну громаду як автономне джерело публічної влади — вона вже не належить державі, а стає, по суті, самостійною, «муніципальною»). Серед ініціаторів цього руху — Асоціація міст України, Спілка лідерів місцевих і регіональних влад, Всеукраїнське об’єднання «Міжрегіональний союз», Українська муніципальна академія, Асоціація сільських, селищних і міських рад. Саме завдяки їхній наполегливості, а також науково-консультативній допомозі Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України й було свого часу пролобійовано муніципальні інтереси в нашій Верховній Раді. Вона прийняла низку вагомих законодавчих актів, що суголосні головним принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.

І все-таки український муніципальний рух не набув якісних практичних ознак, на які спочатку очікували його ініціатори. На думку відомого правознавця Миколи Корнієнка, він не має належної поступальності, виявляється здебільшого «як крок уперед — крок назад». Чому? Причини досить вагомі.

По-перше, у найвищих керівних органах нашої держави ще остаточно не «розчарувалися» в можливостях усім відомого «демократичного централізму». Мало того, його часом використовують як «дійовий» практичний інструмент. Надто тоді, коли муніципальні лідери, мовляв, забагато беруть на себе. Що й засвідчують періодичні гучні конфлікти між «неслухняними» міськими головами та обласними держадміністраціями.

По-друге, в Україні повільно зміцнюють правові засади місцевого самоврядування, муніципального руху. Складається враження, що Верховна Рада після прийняття Конституції України та закону про місцеве самоврядування 1997 року дещо охолола до проблем адміністративно-територіальної реформи, регіональної політики та децентралізації державного управління. За останні три роки через парламентське горнило «пройшли» лише поодинокі закони — про столицю України, про службу в органах місцевого самоврядування, про органи самоорганізації населення, про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, про статус депутатів місцевих рад... А тим часом у парламентських комітетах, схоже, без руху лежить аж 20 законопроектів, підготовлених за ініціативою Асоціації міст України та народних депутатів.

По-третє, досі не створено належних умов, за яких усі органи місцевого самоврядування нагромаджували б достатні власні кошти для виконання своїх функцій. Звернімося до Бюджетного кодексу — визначального документа в еволюції фінансових відносин. Хоча він і відтворює гарантоване державою право місцевого самоврядування самостійно управляти часткою фінансових ресурсів, що можуть, до речі, зростати завдяки господарській активності територіальних громад (причому вже немає ризику втратити певний обсяг трансфертів!), однак ще не врегульовано всі аспекти міжбюджетних відносин. За старою схемою формуються, наприклад, бюджети міст районного значення, сіл і селищ — їхня кількість значно перевищує чисельність населених пунктів, що перейшли на нові міжбюджетні відносини з державою. Не все збалансовано також у визначенні обсягів місцевих податків стосовно плати за землю (міста обласного значення залишатимуть у своїх бюджетах 75 відсотків, а міста з районним статусом —лише 60 відсотків)... Тож і не дивно, що під час формування власних фінансових ресурсів територіальних громад ще не забезпечується співвідношення між місцевими і державним бюджетами за схемою 40:60, котре давно стало, до речі, звичним для провідних зарубіжних країн.

І, по-четверте, досі не завершено формування комунальної власності (суб’єктом права на неї відповідно до статті 142 Конституції України є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах). Ще з 1997 року, коли набув чинності Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», зволікається підготовка й прийняття законодавчого акта, котрий має врегулювати всі аспекти становлення комунальної власності (його проект у двомісячний термін мусили б подати тоді до парламенту Кабінет Міністрів і Фонд державного майна України). Не визначено й правові умови, за яких має використовуватися спільне майно різних територіальних громад. Не складено переліку комунальних об’єктів громадського призначення, що не підлягають приватизації, продажу або відчуженню в будь-який інший спосіб. Отож і виходить: управління комунальним майном досі належно не впорядковано, а держава часто втручається у формування доходів територіальних громад. Ще й перерозподіляє їхні фінансові ресурси на власний розсуд.

На сьогодні визначено два основні підходи до нових завдань.

Перший: місцеве самоврядування має грунтуватися, вважають деякі політики та науковці, лише на «державницькій» концепції (вона відтворює ідеї «помірної» децентралізації виконавчої влади, перенесення певних її повноважень на рівень територіальних громад та органів, що обирає населення; позаяк джерела тієї влади, котру отримує самоврядування, «матеріалізуються», мовляв, не у самій спільноті жителів, а в законах — вони й віддзеркалюють державну волю всього народу). Прихильники ж другого підходу, сформульованого відповідно до вже згаданої «громадівської» концепції, обстоюють ідеї природних прав територіальної спільноти, її своєрідного «суверенітету» щодо держави; тобто самоврядування має здійснюватися передусім на місцевому рівні, у селах, селищах і містах. Найактивніше ці ідеї підтримують відомі правознавці Микола Пухтинський, Віктор Погорілко, Віктор Кравченко, Анатолій Селіванов, Володимир Кампо, авторитетний економіст Василь Кравченко, багато міських, сільських і селищних голів України.

Не важко збагнути, що відмінності обох підходів до здійснення місцевого самоврядування все-таки даються взнаки, коли формуються його організаційно-правові, матеріальні та фінансові засади. За висновками багатьох вітчизняних і зарубіжних аналітиків, у цій справі немає комплексності й послідовності. Сьогодні в Україні налічується більш як 3 тисячі нормативних актів, де використано термін «місцеве самоврядування». Майже 700 чинних законів у той або інший спосіб безпосередньо пов’язані зі сферою місцевого самоврядування. І все-таки у його правовому забезпеченні залишається ще чимало прогалин, а в законодавчих актах — багато недосконалих, суперечливих норм. Отож доволі слушною є за таких обставин ініціатива групи народних депутатів, які недавно підготували проект Муніципального кодексу України (його вже внесено на розгляд до Верховної Ради).

Щоправда, виникають і певні сумніви: чи доцільно саме тепер обговорювати цей документ у парламенті, якщо не прийнято багатьох законів, покликаних зміцнювати фінансово-матеріальну основу місцевого самоврядування? Та й чи стане він повноцінним Муніципальним кодексом, коли ні серед парламентаріїв, ні серед правознавців немає спільної точки зору на його суспільне призначення і зміст? Адже муніципальна реформа, гучно проголошена Президентом України в січні 1997 року, досі перебуває в ембріональному стані...

Можливо, краще буде, якщо спочатку значно чіткіше визначити концептуальні засади децентралізації нинішньої влади, реформування її територіальної організації, творчо застосувавши при цьому європейські демократичні стандарти. А затим — зацікавити новими задумами якомога більше народних депутатів, науковців і фахівців, тобто створити «критичну масу» щирих прихильників місцевого самоврядування. Саме вони й допоможуть, як наголошувалося на VІІ Всеукраїнських слуханнях «Муніципальний рух: 10 років розвитку» в Бердянську, поступово подолати вже згадані прогалини і суперечності в нормативно-правових актах. А ще —прискорять підготовку довгоочікуваної Концепції комплексного законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, котра вкрай необхідна сьогодні Верховній Раді України.

Дуже важливо, до речі, щоб основні положення цього документа були узгоджені з іншими нормативно-правовими актами, концептуально пов’язаними з місцевим самоврядуванням. Маю на увазі насамперед президентські укази про затвердження Концепції адміністративної реформи, Концепції державної регіональної політики та Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування. Без їхнього діалектичного взаємозв’язку нам, мабуть, не створити дійових практичних механізмів, необхідних для проведення у країні повномасштабної муніципальної реформи.

В який спосіб найкраще можна використати, скажімо, потенційні можливості територіальних громад України? Відповідь доволі однозначна: необхідно забезпечити їх достатніми матеріально-фінансовими ресурсами та звільнити від тягаря організаційно-правових суперечностей (вони успадковані від колишньої політичної системи або «напрацьовані» вже у часи нашої незалежності). Тобто, слід створити умови, за яких територіальні громади — їх сьогодні більш як 12 тисяч — зможуть, відповідно до статті 143 Конституції України безпосередньо або через сформовані ними органи місцевого самоврядування вирішувати всі питання, що зараховані до їхньої компетенції чинним законодавством.

Але як досягти мети, коли муніципальні перетворення і в центрі, і в багатьох регіонах відкладають до «кращих часів»?.. Майже сім тисяч територіальних громад, за недавнім публічним висновком голови парламентського Комітету з питань державного будівництва і місцевого самоврядування Анатолія Матвієнка, нині — бездіяльні, бо не мають ні відповідних матеріально-фінансових ресурсів, ні вагомих практичних механізмів. До того ж не визначено, в який спосіб можна об’єднувати різні, з невеликою кількістю жителів, населені пункти в одну територіальну громаду (відповідно до статті 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» згуртовуватися у спільну громаду можуть лише жителі сусідніх сіл). А тим часом на практиці маємо безліч об’єднань населених пунктів різних категорій (716 сіл і селищ, 457 сіл та селищ міського типу, 123 міст і сіл, 30 міст і селищ міського типу, 47 селищ міського типу, сіл та селищ тощо).

Отож визріла потреба «легалізувати» певним чином отакі об’єднання населених пунктів. А затим створити організаційно-правові умови, за яких малочисельні територіальні громади зможуть згуртуватися у більші самоврядні спільноти жителів (до таких дій свого часу вдавалися, до речі, у Швеції, Польщі, Іспанії, Чехії та інших європейських країнах). Що й спонукає наших парламентаріїв прийняти нарешті нову редакцію закону про місцеве самоврядування (вона вже «пройшла» перше читання у Верховній Раді), звісно, належно узгоджену з уже згаданою Концепцією адміністративної реформи. А ще — зі змінами до закону про місцеві держадміністрації та проектом закону про адміністративно-територіальний устрій України.

І чим вагомішими, сучаснішими ставатимуть правові та матеріально-фінансові засади місцевого самоврядування, тим відчутніше територіальні громади — а вони об’єднують мільйони соціально активних людей! —впливатимуть на багатогранне життя населених пунктів, на перебіг ринкових реформ. А муніципальний рух в Україні поступово набуватиме більш обнадійливих практичних ознак. Якщо його ініціаторів, звісно, підтримуватиме державна влада.

Проте соціально-політичні реалії засвідчують: на «верхньому поверсі» нашого суспільства ще недооцінюють, на жаль, потенційні можливості муніципальних перетворень, а нові задуми намагаються часом здійснити старими методами. Повільно, непослідовно виконується, скажімо, Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, затверджена в серпні 2001 року. Не забезпечується й належна взаємодія, на мою думку, між численними координаційними інституціями, створеними при центральних органах державної влади (до того ж діяльності цих інституцій бракує публічної відкритості). Дуже обмежені інформаційно-аналітичні ресурси муніципального руху (ним опікується вже більш як 40 всеукраїнських і регіональних асоціацій, громадських об’єднань і товариств, а от заснувати хоча б одну загальнонаціональну муніципальну газету чи спеціальний аналітичний журнал ніяк не спроможуться). Одне слово, політичних і наукових дискусій довкола місцевого самоврядування сьогодні багато, а практичних здобутків мало.

Що ж робити? Необхідно значно наполегливіше долати труднощі, котрі стримують муніципальний рух. Аби якомога глибше дослідити їхню «природу», доцільно, вважаю, провести наступного року спеціальні парламентські слухання. Слід краще скоординувати й дії державних і громадських інституцій, причетних до утвердження сучасного місцевого самоврядування. Можливо, варто надати більше повноважень Фондові сприяння місцевому самоврядуванню України, котрий, співпрацюючи з авторитетними зарубіжними інституціями, нині прагне втілити європейську модель муніципальних перетворень (багато науковців і практиків пропонують перетворити його на Агенцію з розвитку місцевого самоврядування при Президентові України). Чимало зможе зробити для розвитку муніципального руху, напевно, й недавно створений Конгрес місцевих і регіональних влад України, що на початку грудня цього року має провести свою першу представницьку сесію... Тобто необхідно усвідомлено прагнути до мети. Бо її досягає лише той, хто йде.