Специфіка забезпечення роботи польського парламенту полягає у тому, що з огляду на функціонування двох палат — Сейму (нижньої) та Сенату (верхньої) — це завдання виконують два окремі апарати. Що стосується покладених Основним Законом функцій та кількості народних обранців, то відповідником Верховної Ради України є Сейм, тому більш детально представимо роботу саме його апарату.

 

Канцелярія Сенату

Проте для розуміння і можливості порівняння масштабів виконуваних завдань спершу все-таки кілька слів про апарат Сенату (канцелярія Сенату), який надає організаційно-технічне забезпечення функціонування Сенату та його органів (маршалок Сенату, президія Сенату, Рада старійшин, комісії Сенату) та надає допомогу 100 сенаторам у виконанні ними їхніх повноважень. Серед головних завдань, що покладені на канцелярію Сенату, слід назвати такі: підготовка і представлення запитів, оцінок та зауважень щодо питань, віднесених до компетенції Сенату, стеження за дотриманням термінів та порядку денного засідань, підготовка та надання матеріалів для сенаторів, координація роботи експертів верхньої палати, надання інформації про її діяльність громадянам, забезпечення організаційних і технічних умов діяльності палати, а також питання, пов’язані з бюджетом канцелярії Сенату. З цього бюджету виплачується, зокрема, зарплатня сенаторів у період виконання ними депутатських повноважень, фінансуються їхні службові поїздки (в межах країни та закордонні), а також виділяються кошти на забезпечення роботи депутатських приймалень. У 2016 році витрати канцелярії Сенату становили 151,9 млн злотих (понад 1,2 млрд гривень) у 2017-му — 179,4 млн злотих (понад 1,4 млрд гривень), a в 2018-му — закладено в бюджеті 211 млн злотих (майже 1,7 млрд гривень). Цьогорічне зростання видатків на Сенат на 32 млн злотих (18%) пояснюється підвищенням фінансової допомоги організаціям польської діаспори. В середньому (згідно з кількістю зареєстрованих повних ставок) у канцелярії Сенату працює 300 осіб, а середня місячна заробітна плата становить 8762 злотих (брутто), еквівалент майже 70 тисяч гривень, тоді як зарплата (брутто) сенатора становить понад 12 тисяч злотих (майже 100 тисяч гривень), без різноманітних надбавок. Канцелярія Сенату була створена на підставі ухвали президії Сенату від 1 вересня 1989 року. Її організаційна структура визначена статутом, який за поданням керівника (шефа) канцелярії Сенату, після відповідних висновків президії Сенату та Комісії з питань регламенту, етики і сенаторських питань, підписує маршалок Сенату. За такою само процедурою маршалок Сенату призначає та звільняє керівника канцелярії Сенату, який керує канцелярією Сенату та є службовим керівником усіх її працівників.

Канцелярія Сейму

Канцелярія Сейму (далі в тексті КС. — Ред.) — саме так у Польщі називають відповідник апарату Верховної Ради України — є структурним адміністративним підрозділом, котрий створений підтримувати Сейм Республіки Польща та його органи у сфері правового, організаційного, консультативного, фінансового і технічного забезпечення їхньої роботи. Також «служить» послам шляхом забезпечення їм фінансово-технічних умов для виконання депутатського мандата у виборчих округах і парламентським фракціям та групам, як і незалежним депутатам, у приміщенні Сейму. КС також здійснює адміністративно-правове обслуговування Національних Зборів, тобто конституційного органу, що складається з послів та сенаторів, котрі збираються у визначених Конституцією РП ситуаціях для спільного обговорення і ухвалення рішень. Додатково КС має підтримувати канцелярію Сенату в питаннях, що визначені законом чи узгоджені керівниками апаратів обох палат парламенту.

Основним актом, що визначає формат та принципи діяльності КС, є Регламент Сейму (як конституційне джерело права), стосовно якого всі інші правові акти (як загальнообов’язкові, так і внутрішні) мають вторинне значення. Цілий 4 розділ цього документа присвячено визначенню повноважень і базових принципів діяльності КС та її керівництва. Однак положення Регламенту Сейму щодо КС не мають вичерпного характеру. Автономія палати парламенту та принцип розподілу влади не дозволяють ухвалити закон чи видати розпорядження, предметом яких був би статут КС. Тому статут КС «надається» маршалком Сейму за поданням шефа КС (відповідник керівника апарату Верховної Ради України). Однак і статут визначає лишень «скелет організації» КС, а більш детальні регулювання викладені в «Організаційному регламенті», який установлює шеф КС, котрий, окрім того, уповноважений видавати свої розпорядження та рішення як внутрішні акти, що регулюють функціонування КС у сфері виконуваних нею завдань. Низка положень, що регулюють діяльність (визначають права та обов’язки) КС, викладена у внутрішніх нормативних актах Сейму — розпорядженнях маршалка Сейму та ухвалах президії Сейму. Окрім того, слід пам’ятати, що КС як апарат, покликаний обслуговувати Сейм, керується у своїй діяльності також низкою положень окремих законів, що регулюють різні сфери життєдіяльності країни. Найбільше їх у законі «Про виконання мандата посла і сенатора» (щодо обслуговування парламентаріїв). А от у законі «Про Бюро охорони уряду» (відповідник вітчизняного УДОУ), для прикладу, детально регулюється діяльність одного із структурних підрозділів КС — маршалківської варти, яка здійснює охорону Сейму і Сенату.

Постійний нагляд за роботою КС здійснює Комісія (так у польському парламенті називають відповідник комітетів Верховної Ради) з питань регламенту та депутатських справ, яка може затребувати від керівника КС інформацій, звітів, пояснень щодо визначених ним питань. За рекомендацією Сейму перевірку діяльності КС з точки зору її законності, господарності, доцільності й доброчесності, здійснює Верховна контрольна палата (відповідник вітчизняної Рахункової палати). Рахункова палата може самостійно (на підставі закону) проконтролювати виконання канцелярією Сейму бюджету, її фінансове та майнове господарство.

Управління КС підтримується з допомогою інформаційних систем — найбільшу частину завдань виконує Інтегрована система адміністративного обслуговування. Канцелярією Сейму керує її керівник (шеф КС) за допомогою не більше двох заступників. Їх призначає маршалок: шефа — на підставі висновку Комісії з питань регламенту та депутатських справ, натомість його заступників — на підставі висновку шефа КС. До речі, за останнім, згідно з Регламентом Сейму, закріплене право участі (з дорадчим голосом) у засіданнях президії Сейму та Ради старійшин. Шеф КС несе одноосібну відповідальність перед маршалком Сейму за роботу підлеглих йому працівників КС, проте особливу відповідальність він несе за виконання бюджету КС та майно Фонду державного майна, яким розпоряджається КС.

За своєю структурою КС нагадує піраміду на чолі з шефом та його заступниками — кожен із них курирує низку структурних підрозділів, з яких складається КС, так званих бюро, які, у свою чергу, поділяються на відділи, сектори, підвідділи, редакції, групи, секції і секретаріати та окремі («виділені») посади — назви яких мають бути індивідуалізовані в такий спосіб, щоб відображали характер реалізованих ними завдань. На чолі бюро стоять директори, які керують своїми структурними підрозділами і відповідають за роботу своїх підлеглих, котрим самі встановлюють перелік завдань та забезпечують умови, щоб їх можна було виконати. Самі директори виконують завдання, які отримують від шефа КС або від його заступника, котрий курирує дане бюро.

У зв’язку з тим, що КС пов’язана із законодавчим органом, який є окремою гілкою влади, не залежною від виконавчої влади, до керівництва КС (шефа, його заступників, директорів і заступників директорів бюро та начальників відділів) не застосовуються положення закону про цивільну службу.

У КС понад 1250 працівників на 460 депутатів Сейму. З точки зору чисельності, КС належить до великих парламентських апаратів, які функціонують: у Франції (1200 співробітників обслуговують лишень Національні Збори), Німеччині (1700 співробітників) та Великій Британії (1100 працівників). Виконує типові для всіх парламентських апаратів функції. По-перше, процедурне, організаційне та канцелярське обслуговування роботи парламенту. По-друге, створює наукове та експертне середовище для законодавчого органу. По-третє — суто адміністративні функції, що полягають у фінансовому обслуговуванні, забезпеченні порядку та безпеки, адмініструванні нерухомості та майна парламенту.

Базовим елементом організаційної структури КС є посади, які поділяються на шість функціональних груп, що визначаються за такими критеріями: вид виконуваних завдань, місце в ієрархічній структурі, характер виконуваної роботи та кваліфікація, що вимагається на даній посаді. Найбільшу за чисельністю групу становлять спеціалізовані посади (42%) від загальної кількості працівників, далі йдуть посади: технічного і робітничого обслуговування (20%), допоміжні (15%), керівні (10%), у маршалківській сторожі (12%). Найменшою за кількістю є група працівників, які виконують роботу консультативного характеру для маршалка та віце-маршалків. Спеціалізовані посади — це юристи (їх найбільше), економісти, інформатики, спеціалісти у сфері управління та інших галузях. Ці посади становлять основу функціонування КС та дуже різноманітні — залежно від галузі завдань, які виконує КС. У сфері підтримки процесу законотворення безпосередню участь беруть працівники Бюро законотворення та експерти з питань законотворення з Бюро сеймового аналізу. В цій групі посад є також працівники, які готують, організовують та обслуговують роботу Сейму та його органів. Це: секретарі засідань Сейму, редактори, спеціалісти з питань депутатських звернень та секретарі сеймових комісій, котрі займаються обслуговуванням засідань цих органів Сейму. Із загального числа 472 спеціалісти обслуговуванням законотворчого процесу займаються 13%, обслуговуванням засідань Сейму — 8% (а засідань комісій — 16%). Окрім того, працівники на спеціалізованих посадах займаються: ІТ-обслуговуванням (9%), експертним обслуговуванням (5%), бібліотечним (6%), юридичним (4%), міжнародними контактами (6%), видавничою діяльністю (4%), кадровою роботою і роботою з персоналом (3%), листуванням (1%) та в інших сферах (25%). Працівники на допоміжних посадах, як правило, із середньою освітою, виконують адміністративну та канцелярську роботу. До цієї групи (73% становлять жінки) належать, зокрема: секретарки, документознавці, друкарки, оператори даних, бухгалтери. Працівники на допоміжних посадах займаються виконанням робіт із забезпечення технічного і організаційного функціонування КС (постачання, прохідна, ремонт комп’ютерної техніки тощо). Майже така само кількість технічних та робітничих посад. Люди на цих посадах дбають про справне функціонування технічної інфраструктури будівель Сейму (електрики, столяри, сантехніки), займаються транспортуванням людей та матеріалів (водії), забезпечують внутрішній документообіг (канцелярські помічники), обслуговують поліграфічні верстати у видавництві Сейму та стежать за чистотою і порядком (прибиральниці, прачки, садівники, відповідальні за зали). За порядок у сенсі правопорядку, як і за безпеку (у тому числі протипожежну) відповідають 145 працівників маршалківської сторожі.

Усі структурні підрозділи КС є важливими для забезпечення роботи парламенту, проте кілька заслуговують на особливу увагу.

Відділ забезпечення роботи маршалка Сейму (спікер парламенту і конституційний орган влади, друга, після президента, особа в державі) надає організаційно-канцелярську підтримку маршалкові та віце-маршалкам у рамках їхньої парламентської, державної, публічної та політичної діяльності, готує та обслуговує роботу президії Сейму. Саме до цього відділу посли приносять свої проекти законів, пропозиції щодо порядку денного, депутатські запити та звертаються з приводу поточних питань.

Секретаріат засідань Сейму (СЗС) — займається плануванням, скликанням та обслуговуванням засідань Сейму. Зокрема, готує проекти планів роботи, графік засідань Сейму та їх порядків денних, реєструє проекти законів та постанов, готує їх (редагування на різних етапах законотворчого процесу) до друку та тиражування. Усе це вводиться в Інформаційну систему Сейму. СЗС також займається підготовкою стенограм засідань слідчих комісій.

Бюро законотворення (БЗ) — виконує провідну роль в обслуговуванні роботи над проектами законів та постанов, а також здійснює обслуговування діяльності Сейму, яка пов’язана з практикою рішень Конституційного Суду. Завданням БЗ є підготовка «попередніх висновків» (через призму дотримання положень Конституції та Регламенту Сейму) щодо внесених до Сейму проектів законів, постанов, резолюцій, декларацій, звернень та заяв Сейму, перед їх передачею на розгляд у першому читанні. БЗ обслуговує парламентські комісії та підкомісії, з точки зору редагування проектів правових актів, які ними розглядаються, представляючи свої зауваження, пропозиції та застереження. У цьому контексті БЗ тісно співпрацює з секретаріатами відповідних комісій під час підготовки останніми звітів підкомісій і комісій щодо проектів правових актів. БЗ перевіряє тексти ухвалених Сеймом правових актів. Взаємодіє із СЗС у питаннях підготовки так званого сценарію засідань Сейму.

Бюро сеймового аналізу (БСА) — надає і організовує надання наукових консультацій Сейму, його органам, депутатам та КС. Зокрема, БСА надає експертну допомогу у виконанні депутатських повноважень, веде дослідницьку роботу у сфері законотворення (аналізуючи можливі юридичні, економічні та соціальні наслідки, які матиме дія ухвалених законів), виконує консультативну та оціночну діяльність з питань, пов’язаних із членством Польщі в Євросоюзі. БСА забезпечує обслуговування діяльності Комісії з питань публічних фінансів та Комісії з питань Європейського Союзу, а також здійснює організаційно-технічне обслуговування Комісії з питань законодавчої діяльності та веде її секретаріат. Результати дослідницької роботи БСА публікуються, а результати проведених експертиз та підготовлені висновки — архівуються в базах даних.

БЗ разом з БСА становлять юридичну службу КС.

Бюро комісій Сейму (БКС) — виконує завдання з тематичного та організаційно-технічного обслуговування комісій. Бюро організовує роботу секретаріатів комісій та забезпечує документообіг, пов’язаний з роботою комісій. Забезпечує своєю підтримкою роботу постійних комісій, за винятком Комісії з європейських питань, яку обслуговує Бюро у міжнародних справах, та Комісії з питань законодавчої діяльності, яку обслуговує Бюро сеймового аналізу. БКС у співпраці з БСА організовує співробітництво парламентських комісій з експертами і консультантами, виїзди комісій, підкомісій, груп, створених комісіями, за межі Сейму, відає питаннями присутності депутатів на засіданнях комісій і підкомісій, готує поточну інформацію про засідання комісій. Крім того, опрацьовує та представляє комісіям пропозиції щодо координації планів їхньої роботи, збирає, документує та вводить до баз даних інформацію про роботу комісій і підкомісій. Також до його завдань належить підготовка протоколів засідань комісій та укладання і підготовка до друку бюлетенів цих засідань. Аналізує і документує використання місць у комісіях представниками фракцій та депутатських груп, тобто стежить за дотриманням встановленого паритету. БКС відповідає за організацію публічних слухань комісіями та виконує завдання, пов’язані з лобістською діяльністю, яка ведеться на території Сейму. На ньому лежить забезпечення комісій приміщеннями, облаштування та оформлення відведених їм кімнат.

Витрати та доходи КС, згідно з класифікацією частин бюджету в бюджетному законі, виділені в частину 02 державного бюджету під назвою Канцелярія Сейму. З бюджету КС здійснюються виплати заробітної плати послам та добові («парламентська д’єта»), фінансуються їхні службові поїздки країною та за кордон, за квартирування послів на території Варшави, а також передаються кошти на забезпечення роботи депутатських приймалень. У 2016 році витрати КС становили 410,4 млн злотих, доходи — 1,4 млн злотих, у 2017 р. — відповідно 481,6 млн злотих та 1,3 млн злотих. Преса активно обговорювала збільшення бюджету КС на поточний рік до 564,8 млн злотих, що на 83,2 млн злотих більше порівняно з попереднім роком, повідомляючи, що це спричинено підвищенням зарплатні для працівників депутатських приймалень, збільшенням фонду на подорожі депутатів країною, закупівлею нових планшетів для парламентаріїв, а також покупкою 6 нових автомобілів до гаражу Сейму за 800 тисяч злотих та ремонтом сеймового ресторану. В своєму комюніке КС пояснила, що зростання бюджету обумовлене головним чином видатками інвестиційного характеру, зокрема на продовження будівництва приміщення (окремої будівлі) для комісій Сейму (90%), ремонт одного з будинків, що перебуває на балансі КС, та заміна системи пожежної безпеки в старому депутатському гуртожитку.

Середня місячна заробітна плата працівників КС становить 9350 злотих (брутто), майже 75 тисяч гривень,  зарплата посла — понад 12 тисяч злотих (брутто), тобто близько 100 тисяч гривень, без різноманітних надбавок. А вони в працівників КС є — за такими само принципами, що й у працівників державної служби. Це зокрема: надбавка за багаторічну роботу в державних органах (5%), ювілейні премії у розмірі 75, 100,150, 200, 300 і 400% за 20, 25, 30, 35, 40 і 45 років роботи відповідно, премії з преміального фонду КС, який становить 8,5% фонду заробітної плати, вихідна допомога при виході на пенсію. Окремими нормативними актами регулюються принципи щорічного підвищення середньої зарплатні працівників, прирівняних до держслужбовців, а саме до такої категорії належать працівники КС.
Завдання, структура та функціонування КС формувалися упродовж багатьох років. Багато нинішніх вирішень сягають своєю історією часів Другої Речі Посполитої (1918—1939 рр.). Проте характерною ознакою функціонування КС ще з 90-х років ХХ ст. стало поступове переміщення акцентів із заходів із сфери суто адміністративного обслуговування на заходи зі сфери консалтингу та створення наукової служби для законотворчої роботи.

Зміст роботи сучасного парламенту такий, що його апарат не може займатися лишень справами адміністративними характеру, а дедалі більше його працівники мусять служити народним обранцям своїми висновками, дослідженнями та експертизами в прийнятті рішень законодавчим органом. Допоміжні підрозділи, зокрема, їх експертів та членів спеціалізованого персоналу в західних парламентах, де така «переорієнтація» апаратів розпочалась ще на межі 60—70-х рр. ХХ століття, часто називають «необраними законодавцями». Завдання і функції нинішньої КС ще не дають підстав називати так її співробітників, оскільки більшість з них все-таки виконують завдання із сфери адміністративного обслуговування депутатів у широкому розумінні цього слова. Хоча вже нині помітна значуща роль підрозділів КС, що відповідають за процедурне функціонування Сейму і його органів, а також роль юридичних служб. Проте, говорячи про майбутнє КС, спеціалісти стверджують: творення Сеймом дедалі складнішого права, проникнення законодавчих регулювань у нові сфери життя суспільства, з одного боку, та підготовленість і бажання народних обранців здійснювати законодавчі дії самостійно й виключно у своєму гроні, з другого, визначатимуть діапазон завдань та повноважень КС, впливаючи на її структуру і позиціонування серед інших державних інституцій.