Метою авторів цієї публікації є звернення уваги народних депутатів та громадськості України на неконституційність та невідповідність міжнародно-правовим зобов’язанням нашої держави проекту закону № 5670-д «Про забезпечення функціонування української мови як державної» і на ту проблемність та конфліктність, що несе в собі його прийняття.
4 жовтня 2018 року Верховна Рада України 261 голосом «за» прийняла в першому читанні за основу проект закону «Про забезпечення функціонування української мови як державної» (у подальшому — законопроект). Голоси «за» віддали практично всі присутні в залі народні депутати від фракцій колишньої коаліції «Європейська Україна» та багато позафракційних депутатів, а також, за винятком представників Фракції Політичної партії «Опозиційний блок», окремі депутати з інших парламентських формацій, що є показником неабиякої консолідації парламентаріїв навколо ідей і положень, що містяться в цьому документі. А з урахуванням заяви віце-прем’єр-міністра України В’ячеслава Кириленка про те, що як Спеціальна робоча група, яка була створена за дорученням Прем’єр-міністра з напрацювання законодавчих пропозицій щодо закону про мови, так і Експертна група, яка була утворена при Кабінеті Міністрів України на виконання Указу Президента України ухвалили рішення на підтримку цього законо-проекту, серед громадськості складається враження не тільки про цілковиту підтримку як органами державної влади, так і експертним середовищем цієї законодавчої ініціативи, а й про її абсолютну правомірність та проєвропейськість.
Водночас для широкого загалу, не в останню чергу через упереджене висвітлення цих процесів низкою домінуючих в Україні засобів масової інформації, залишаються практично непримітними критичні щодо цього законопроекту голоси, що лунають з вуст українських та закордонних експертів, а також від поважних європейських інститутів та їх представників. Формат і обсяг цього матеріалу не дають змоги надати розгорнуту характеристику ані самого законопроекту, ані умов його прийняття, тому спробуємо зосередити свою увагу на найкритичніших, з огляду на дотримання прав людини та їх складової, мовних правах національних та мовних меншин, а отже, відповідності Конституції й міжнародно-правовим зобов’язанням України цього документа в цілому та його окремих положень зокрема.
При ознайомленні з документом звертає на себе увагу невідповідність внутрішнього змісту задекларованим цілям, декларативність і пов’язані з цим невизначеність та внутрішня суперечність документа. Так, наприклад, у пояснювальній записці наголошується, що цей проект закону спрямований на регулювання порядку застосування української мови як державної в публічних сферах суспільного життя, та що його дія не поширюватиметься на мову релігійних обрядів і на сферу приватного спілкування між особами, а також, що в проекті пропонується врегулювати статус виключно державної мови. Правова невизначеність цих положень пов’язана з відсутністю юридичного тлумачення поняття «приватного спілкування» та з намаганням авторів відокремити регулювання застосування державної мови від мов меншин, притому, що в Конституції України йдеться про визначення законом порядку застосування мов (статті 10 та 92), а не окремої мови, тобто порушується передбачений Конституцією принцип необхідності одночасно-спільного регулювання. Крім того, цей намір законодавця суперечить зобов’язанню України за ст. 10 Рамкової конвенції про захист національних меншин, відповідно до якої: «Сторони зобов’язуються визнавати за кожною особою, яка належить до національної меншини, право на вільне й безперешкодне використання мови своєї меншини, приватно та публічно, в усній і письмовій формі»; та одному з провідних принципів Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, відповідно до якої Україні як стороні цього міжнародного договору слід будувати свою політику, законодавство та практику на засадах та принципах сприяння використанню регіональних мов або мов меншин, в усній та письмовій формі, у суспільному та приватному житті й/або заохочення такого використання (пункт d) ч. 1 ст. 7). А практична неможливість задекларованого «відокремлення» регулювання, що проявляється у використанні в тексті законопроекту бланкетної норми, з відсиланням регулювання питань застосування мов меншин до неіснуючого закону «Про національні меншини в Україні» (ч. 8 ст. 10; ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 28) та детальна регламентація реалізації права на здобуття освіти рідною мовою представниками національних меншин і корінних народів у ст. 17, при задекларованому намірі врегулювати статус виключно державної мови, крім посилення правової невизначеності, створює також і внутрішню суперечність цього документа.
Розгляд окремих, на нашу думку, найпроблемніших, з огляду на їхню конституційність та відповідність міжнародно-правовим зобов’язанням, запропонованих законо-проектом новацій розпочнемо саме з питання регулювання мовних відносин в освітній сфері, адже проблеми, пов’язані з регулюванням цієї сфери суспільних відносин, з внутрішньодержавних, політичних і юридичних нині вже стали предметом уваги міжнародних організацій і джерелом міжнародних конфліктів. Як зазначалося вище, автори законопроекту при регулюванні цієї сфери відійшли від задекларованої мети регулювання виключно питання, пов’язаного із застосуванням державної мови, і всупереч Регламенту Верховної Ради України прийняли до того нікому невідому редакцію тексту статті 17 у першому читанні шляхом включення її до тексту Постанови про прийняття за основу цього законопроекту. У цій статті законопроекту відтворений нормативний текст скандально відомої статті 7 Закону України «Про освіту» з додаванням двох частин, які містять додаткові обмеження щодо можливостей застосування будь-яких мов, крім української, в освітньому процесі, а саме: при зовнішньому незалежному оцінюванні та вступних випробуваннях, а також при викладанні іноземних мов (частини 3 і 7 відповідно). Колізії, що виникатиме у зв’язку з невідповідністю цього тексту положенням згаданого вище рамкового Закону «Про освіту», а також відповідним галузевим освітнім Законам «Про дошкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про вищу освіту», «Про позашкільну освіту», автори законопроекту пропонують уникнути шляхом включення до перехідних положень законопроекту бланкетних норм, які передбачають внесення змін до всіх вказаних освітніх законів, відповідно до яких застосування мов на усіх рівнях та формах освіти визначатиметься Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної».
У зв’язку з цим виникає питання, невже народні депутати, пропонуючи вищенаведені пропозиції щодо додаткових обмежень можливостей використання мов меншин шляхом включення таких положень до тексту законопроекту Постановою Верховної Ради України, забули про свої і практично всієї владної верхівки обіцянки виконати (імплементувати) рекомендації Венеціанської комісії? Притому, що обіцяли зробити це саме в процесі прийняття наступних законів. Або, можливо, даючи ці обіцянки, вони завідомо не мали на меті їх виконувати?
Правову невизначеність, що несе в собі загрозу порушення фундаментальних прав людини, являє, на нашу думку, запропонована законопроектом криміналізація діянь, які можуть кваліфікуватися як «публічне зневажання чи приниження української мови», або «спроби запровадження в Україні офіційної багатомовності» (ч. 8 і ч. 7). Адже встановлення кримінальної відповідальності за діяння, сутність яких немає чіткого юридичного визначення, та законодавча заборона публічного дискурсу суспільно значущої теми є неприпустимими у відкритому демократичному суспільстві, тому що це означатиме також і обмеження фундаментального права людини на свободу думки та вільного висловлення своїх поглядів.
Нормативний зміст низки статей законопроекту очевидно порушує або являє реальну загрозу порушення фундаментальних прав людини на захист від дискримінації та права на використання рідної мови закріплених, зокрема, у ч. 1 ст. 24 та ч. 2 ст. 10 Конституції України, відповідно до яких: «Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень... за мовними або іншими ознаками»; «В Україні гарантується вільний розвиток, використання і російської, інших мов національних меншин України». Суперечать вони також міжнародно-правовому імперативу ст. 27 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, відповідно до якої: «У тих країнах, де існують етнічні, релігійні та мовні меншості, особам, які належать до таких меншостей, не може бути відмовлено в праві разом з іншими членами тієї ж групи... користуватися рідною мовою». До таких, на нашу думку, належать, зокрема:
ст. 7, в якій для здійснення діяльності практично за всіма посадами і професіями в публічній сфері встановлений критерій вільного володіння державною мовою, зокрема і для депутатів всіх рівнів, що являтиме собою дискримінацію через обмеження участі громадян у демократичних процесах за мовною ознакою;
ст. 15, яка визначає державну мову як єдину мову, яка може бути застосована в процесі виборів і референдумів, що апріорі ставить у нерівне з українськомовними становище тих громадян, які не володіють державною мовою або володіють цією мовою недостатньо для забезпечення своєї ефективної участі в цих процесах. Така норма може стати на заваді вільному, взаємно зрозумілому спілкуванню учасників виборчих перегонів з частиною свого електорату в місцевостях компактного проживання національних меншин;
ст. 21, яка допускає видання друкованих засобів масової інформації неукраїнською мовою тільки у двох чи більше мовних версіях, одна з яких має бути державною мовою. Крім порушення загальних правових принципів рівного ставлення та рівних можливостей, така юридична норма порушує також і правила рівної конкуренції на ринку друкованих засобів масової інформації та рівності осіб у праві на вільне розповсюдження і доступ до інформації.
Оскільки права на використання поряд з державною мовою в усіх вищенаведених сферах суспільних відносин також і мов меншин були передбачені попередніми відповідними профільними Законами України «Про мови в Українській РСР» 1989 р. та «Про засади державної мовної політики» 2012 р., вищезгадані та низка інших статей законопроекту порушують також і вимоги ч. 3 ст. 22 Конституції України, відповідно до якої: «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
Завершуючи цей далеко не повний і не вичерпний огляд законопроекту № 5670-д, вважаємо за необхідне наголосити на тому, що в цьому матеріалі висловлюємо не тільки власне бачення, оцінку цієї законодавчої ініціативи, оскільки така або подібна критика була озвучена також і інститутами і посадовими особами Європейського Союзу, які наголошували на тому, що регулювання мовного питання має відповідати міжнародним нормам і зобов’язанням України, що під час підготовки пропозицій до другого читання український парламент має провести консультації зі сторонами, на які впливає нове законодавство, включаючи представників національних меншин, а також рекомендували подати законопроект до Венеціанської комісії для висновку. Подібні зауваження і пропозиції були висловлені також і Верховним Комісаром ОБСЄ у справах національних меншин ОБСЄ Ламберто Заньєром в листі до керівництва Верховної Ради України та міністра закордонних справ України від 10 жовтня 2018 р. Здійснивши детальний фаховий аналіз документа, прийнятого Верховною Радою України у першому читанні, в офісі Верховного Комісара ООН з прав людини дійшли висновку, що проект закону не пропонує ні ґрунтовного, ані збалансованого підходу задля забезпечення виконання Україною своїх зобов’язань у сфері захисту мов меншин і рекомендували владним органам України створити «...на базі консультацій з усіма відповідними групами чітку і злагоджену законодавчу та політичну основу щодо застосування мов, щоб надати надійні правові гарантії захисту і застосування всіх мов меншин, в тому числі невеликих за чисельністю. Така основа повинна забезпечувати баланс між метою популяризації офіційної мови та мовними правами осіб, які належать до національних меншин».
Але, незважаючи на ці та інші застереження, зокрема ті, які були висловлені Комітетом Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин та у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України, керівництво Верховної Ради України і ініціатори законопроекту наполегливо стверджують про європейськість, сучасність закону, який ухвалюється в нормальній європейській дискусії, ба навіть підкреслюють надзвичайну ліберальність цього документа, заявляючи, що він є ліберальнішим, ніж будь-який інший закон, який є в будь-якій іншій європейській країні, і мають намір найближчим часом прийняти цей законопроект як Закон України.
Автори цього матеріалу категорично не згодні з цим та ладні підтримати позицію українського експерта Марини Ставнийчук, на думку котрої, схвалений 4 жовтня в першому читанні законопроект 5670-д є найконфліктнішим і найневрівноваженішим з усіх запропонованих на розгляд варіантів мовних законів. Яка вважає, що підготовка до його розгляду, як і сам розгляд, мають вигляд продуманої схеми проштовхування саме такого — конфліктного — рішення. Поділяємо її думку і щодо того, що європейські цінності, які обстоювали на Майдані українські громадяни, — це не лише запровадження безвізового режиму. Це також і конституційні права всіх без винятку громадян України; це також і відповідальність влади (і кожного посадовця зокрема) за дотримання цих прав. Тому що саме така відповідальна поведінка влади здатна сприяти європейській інтеграції, від чого прийняття цього законопроекту тільки віддалятиме Україну.

Василь БРЕНЗОВИЧ,
народний депутат України (Верховна Рада України VIII скликання);
Михайло ТОВТ,
народний депутат України (Верховна Рада України ІІ скликання).