Останнім часом інформаційне поле країни через об’єктивні причини насичене такими темами, як війна, вірус, карантин. І майже поза увагою медіа залишається не менш важливий для України процес — реалізація завершального етапу однієї з найуспішніше здійснюваних реформ, яку коротко і не зовсім точно називають децентралізаційною. Насправді зміни зачіпають як місцеве самоврядування і територіальну організації влади, так і адміністративно-територіальний устрій країни, що потребує ще й конституційних змін.

Власну концепцію та бачення таких змін уже презентували у Всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України». Що саме пропонує АМУ в частині завершення реформи та змін до Конституції, а також, як триває ініційований центральною владою процес публічних обговорень конституційних змін, розповідає виконавчий директор Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України Олег Лукша (на знімку).

— На рівні урядової концепції процес децентралізації влади розпочався ще 2014 року. Логічним його завершенням, на думку Міністерства розвитку громад і територій України (МРГТУ), мають стати зміни до Основного Закону та новий адміністративно-територіальний устрій країни, побудований на базових об’єднаних територіальних громадах — ОТГ. Торік Президент запропонував законодавчу концепцію таких змін, однак вона, на жаль, за багатьма положеннями не децентралізувала, а навпаки сприяла централізації влади через інститут префекта. У січні нинішнього року глава держави вдруге відкликав власний законопроект. Правління Асоціації міст України привітало таке його рішення і наголосило на необхідності доопрацювання його з усіма зацікавленими сторонами українського суспільства, і насамперед — з місцевим самоврядуванням.

У розвиток цього МРГТУ, Офісом Президента України, а також Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування було ініційовано проведення циклу публічних регіональних консультацій щодо конституційних змін у частині децентралізації влади. Третього березня такі консультації відбулися і у Львові з представниками суспільних і владних кіл Львівської, Волинської та Закарпатської областей.

— Детальніше про концепцію, яку пропонує Асоціація міст України, розкажете?

— АМУ на засіданні схвалила свою концепцію змін до Конституції. Серед поставлених цілей — забезпечення балансу загальнодержавних та місцевих інтересів, створення комфортного життєвого середовища жителів міст, селищ, сіл, підвищення якості і рівня життя в громадах, забезпечення цілісності країни. Асоціація міст України на сьогодні єдина, хто підготував як своє концептуальне бачення, так і текстові пропозиції до окремих розділів законопроекту конституційних змін. Концептуальні пропозиції вже спрямовано Президенту, парламенту й уряду як платформа і позиція АМУ.

АМУ пропонує дворівневе місцеве самоврядування в Україні: первинний рівень — муніципалітети (один або декілька населених пунктів із навколишніми територіями) на основі нинішніх міських, селищних та сільських ОТГ і тих, які утворяться на місцевих виборах у жовтні 2020 року; вторинний рівень — область (спільні питання жителів муніципалітетів області).

— А середній рівень — район або повіт?

— Цей рівень місцевого само-врядування є зайвим, що доведено досвідом ОТГ, які після об’єднання вийшли з фактичного, хоча й незаконного, підпорядкування РДА й успішно діють. Така система дасть змогу остаточно відмовитися від радянської системи управління на кшталт «матрьошки» територіальних влад. Пропонується залишити на цьому рівні територіальні органи державної влади (за потреби) — повіт. Чому назва саме повіт, а не округ чи район? У такий спосіб ми запобігаємо плутанині зі шкільними та госпітальними округами, а назва район — спадщина радянської системи.

— Чому муніципалітет?

— АМУ вважає, що доцільно відмовитися від терміну «громада», оскільки він часто має потрійне трактування: територіальна громада як спільнота жителів, громада як населений пункт, громада як орган місцевого само-
врядування. Це може призвести до істотних законодавчих та управлінських колізій. Окрім того, запровадження поняття «муніципалітет» дасть змогу відмовитися від термінів, що характеризують тип населеного пункту — село, селище, місто, ОТГ. Усі муніципалітети матимуть однакові повноваження. Відповідно, орган місцевого самоврядування муніципалітету — муніципальна рада.

Муніципалітети зможуть об’єднуватися, роз’єднуватися, переформатовуватися в порядку, ви-значеному законом, з урахуванням рішень муніципальних рад. Оскільки спроститься значення термінів «село», «селище», «місто», то недоцільно залишати назву сільський, селищний, міський голова. Пропонується запровадити просту і всім зрозумілу назву — мер. Це виборна посадова особа, яка очолює виконавчий орган та головує на засіданнях муніципальної ради. Тобто зберігається модель сильного мера, тоді як у президентському законопроекті міський, селищний та сільський голова позбавлявся навіть права головування на сесіях рад.

Відповідно до концепції, зберігається поділ на власні і делеговані повноваження зі стовідсотковою гарантією фінансування державою делегованих повноважень місцевого самоврядування. У попередні роки незалежності України цього не відбувалось.

— Олеже Васильовичу, чи працюватиме в таких органах система стримувань та противаг?

— Якщо мер висловлює недовіру муніципальній раді або муніципальна рада висловлює недовіру меру, то в обох конфліктних ситуаціях призначаються дострокові місцеві вибори. До того ж ЦВК це робить автоматично, не очікуючи рішення парламенту. Зупинення та скасування актів органів місцевого самоврядування здійснюється винятково в судовому порядку, а не за бажанням так званого префекта. Державний нагляд за виконанням делегованих державою повноважень здійснюють територіальні представництва органів державної влади в порядку та випадках, що визначаються законом. Стаття 144 Конституції України передбачає, що будь-який суб’єкт права може оскаржити рішення органу місцевого самоврядування в суді.

— А як щодо обласних рад?

— Виборці кожного муніципалітету обирають депутатів обласних рад, які представляють інтереси громад муніципалітету, а муніципальні ради можуть їх відкликати. Рішення обласних рад виконують власні утворювані виконавчі органи замість ОДА, як це відбувається нині. Найважливіші рішення обласної ради приймаються після проведення консультацій із муніципальними радами. Зокрема, рішення щодо управління майном спільної власності громад області приймається тільки з урахуванням позиції муніципальних рад. Звісно, такі владні інституції, як ОДА, РДА, з їх нинішніми функціями, скасовуються.

— І про роль префекта?

— Асоціація міст України двічі рішуче розкритикувала проект змін до Конституції Президента Зеленського в частині децентралізації. Зокрема, АМУ була категорично проти повноважень префекта, який одночасно був представником виконавчої влади і наділявся жорсткими контрольними функціями щодо органів місцевого самоврядування, тоді як є судова гілка влади. Він міг без суду зупиняти рішення місцевих рад, що суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала ще у 1997 році і лише нині має намір виконати у повному обсязі.

Деякі українські політики, посилаючись на досвід Франції, вперто наполягають на необхідності створення інституту префектів, які, крім іншого, матимуть широкі контрольні функції щодо діяльності органів місцевого самоврядування аж до зупинення актів місцевих рад. Такі політики і так звані «експерти» намагаються переконати суспільство, що це дуже ефективний «європейський інструмент» контролю держави за місцевим самоврядуванням, яке самостійно не в змозі приймати рішення з дотриманням вимог чинного законодавства.

Асоціація міст України ніколи не підтримувала таку позицію і вважає, що чинне законодавство передбачає достатньо інструментів та інститутів нагляду і контролю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Для з’ясування з перших уст реального стану речей із повноваженнями французьких префектів 24 лютого в Асоціації міст України була організована зустріч із делегацією посадовців із Франції, серед яких були й префекти.

Як розповіла французька сторона, до 1982 року префекти виконували подвійну функцію на чолі відповідного департаменту: представляли державу і здійснювали виконавчу владу. До того ж префекти тільки в рідкісних випадках можуть спрямовувати акти органів місцевого самоврядування до адміністративного суду. А вже суд визначається щодо необхідності скасування нормативних актів як таких, що суперечать букві закону.

Незалежність і самостійність місцевого самоврядування в межах його законних повноважень не піддається сумніву у Франції.

Отже, міф про всесильних французьких префектів розвіяно. АМУ багато років послідовно ви-ступає проти запровадження тотального контролю за діяльністю муніципалітетів — наявне законодавче поле пропонує достатньо інструментів для упередження
небезпечних для держави рішень на рівні місцевого самовряду-вання.

— Чи будуть, на вашу думку, враховані вказані пропозиції центральною владою?

— Концептуальні положення й пропозиції, які напрацьовано і в Асоціації міст України, і під час регіональних публічних дискусій, мають бути почуті та враховані центром. Не можна здійснювати стратегічні й радикальні реформи у сферах територіальної організації влади, місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою без урахування позицій та інтересів самого місцевого самоврядування, що є виразником інтересів громад.

Розмовляли Станіслав ДАНКО, Василь НИТКА.

Ужгород.

Фото надано авторами.