Сучасний парламентаризм яскраво проявляється крізь призму Конституції України, маючи нормативно врегульовані особливості організаційного і політико-правового статусу Верховної Ради України та її діяльності як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Політикам належить право давати оцінку парламенту, а правознавцям — досліджувати конституційність у всіх її проявах. Не випадково праворозуміння інституту Верховної Ради України, яка іменується парламентом, що діє в інтересах усього суспільства, має функціональне призначення реалізувати свій статус у системі конституціоналізму, приймаючи Конституцію та закони України, інші нормативно-правові акти. Прерогатива законодавчої компетенції вимірюється правовідносинами, які виникають або змінюються в контексті конституціоналізму, оскільки Верховна Рада, в реаліях державності, є органом політичного спрямування багатьох завдань у реальному житті, в центрі якого перебуває насамперед людина, її права, свободи і законні інтереси. Отже, парламент відрізняється від інших суб’єктів права тим, що має владний характер у колі прав і зобов’язань, проявляючи кожним голосуванням на пленарних засіданнях політичну волю народних депутатів України в сфері законотворення. Але парламент кожного скликання, як пріоритет першочергового вирішення, має обирати зі свого складу Голову Верховної Ради України та його заступників. Раніше, з 1996 року, цей процес в історії українського парламентаризму був складним і довготривалим. На посаду лідера парламенту за новою Конституцією претендували народні депутати України, які включались до списку кандидатів і проходили процедуру аналітичного виявлення парламентом здатності своїми якостями та знаннями Конституції, законів України, досвідом на практиці об’єднувати людей, компетентністю у законотворчій сфері, патріотичними намірами служіння Українському народу, духовним і морально-етичним принципам, високим стандартам відповідальності цієї людини у побуті, знанням української мови та політично-ідеологічним уподобанням. Важливу роль відігравали питання так званого соціального ліфта і психологічного стану керівника майбутнього парламенту. За таких умов високого авторитету серед інших у депутатському корпусі заслужив довіру підтримки обраний тоді Голова Верховної Ради України Іван Плющ, який увійшов до історії парламентського життя високим рейтингом суспільної довіри і поваги, який був одним із яскравих будівничих незалежної держави України.

Призначення і завдання

Варто пояснити, що Конституція не повинна і не в змозі підміняти галузеве законодавство, оскільки призначення Конституції зовсім інше й до завдань Основного Закону України не входить детальна конкретизація та детальне врегулювання суспільних відносин. Одночасно встановлено, що законодавець — Верховна Рада України, виконуючи, користуючись або застосовуючи приписи Конституції, не має своїх приписів, які б давали право їй приймати закони та інші правові акти (нормативні і правозастосовні), які виходять за межі Конституції України.

По-перше, це пояснюється тим, що в Україні не можуть бути такі причини й обставини, за яких дозволяється вільно тлумачити і діяти в процесі праворозуміння, коли орган або посадова особа має можливість при ухваленні нормативних актів або актів правозастосування, навіть в обставинах критичного стану або виникнення колізій, не приймати будь-які правові акти на розсуд, а зобов’язаний керуватися вимогами Основного Закону.

По-друге, правопорядок, навіть маючи особливості доцільності застосування процедур, «примушує» до опублікування законів, указів, постанов в електронних джерелах Верховної Ради України, а оперативно оголошувати їх — в авторитетній газеті парламенту «Голос України». Ця вимога стосується також Президента України, Верховної Ради України та уряду, оскільки існує конституційний порядок, яким встановлюється чинність законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права й обов’язки громадян. Не доведені до відома населення в єдиному порядку, який регулюється законом (частина 3 статті 57 Конституції України), не підлягають застосуванню.

По-третє, проведення стратегічного курсу поглибленої і масштабної інтеграції України та міжнародного партнерства з державами європейського партнерства, визнання загальноприйнятих принципів і норм міжнародного права і міжнародних договорів Української держави та внутрішніми законами і є складовою частиною її правової системи, Конституція України визначає порядок вирішення колізії між міжнародними договорами і внутрішніми законами. У Конституції України передбачено, що тільки після внесення відповідних змін до Конституції України можливе укладення міжнародних договорів (частина друга статті 9 Конституції України), оскільки в такому разі вони стають частиною національного законодавства України. Оцінка правової ситуації перебуває під контролем Голови Верховної Ради України, оскільки правозастосування кожної конституційної норми входить до його компетенції відповідно як правовий постулат чинної статті 88 щодо першого пункту Конституції України — підтримання порядку забезпечується під час її роботи.

По-четверте, регламентований відносно Голови Верховної Ради України термін «веде засідання Верховної Ради України» застосовується главою парламенту щодо Конституції у зв’язку з використанням рішень Конституційного Суду України, зокрема, проведення офіційного тлумачення конституційних положень стосовно парламенту, який здійснює свою владу від імені народу як єдиний орган законодавчої влади і представницький суб’єкт його інтересів у здійсненні своїх повноважень приймати закони. Це є свідченням реалізації принципу представництва народного суверенітету, коли парламент визначається вищим органом народного представництва, оскільки в парламенті формується воля всього Українського народу. Його юридична природа відрізняється від інших представницьких суб’єктів, які не виражають суверенну волю народу. Отже, роз’яснюючи юридичну природу Верховної Ради України, важливо зазначити, що оптимальною за складом керівного «штурманського» органу в парламенті історично виникла така модель: Голова Верховної Ради, Перший заступник та заступник Голови парламенту. Цей формат був обраний, виходячи із структурно-організаційного принципу парламентської діяльності зарубіжних держав, коли при наявності єдиного законодавчого суб’єкта серед багаточисельного складу депутатів з представницьким мандатом керівники обираються самими депутатами безпосередньо і враховують побажання (рекомендації) фракцій, які представляють різні політичні партії на пропорційній основі об’єднання. Тобто існуюче закріплення в Основному Законі положення про вищу юридичну силу і пряму дію Конституції України означає, що всі конституційні норми мають верховенство над законами та іншими нормативними актами, які приймаються на основі Конституції України в межах повноважень парламенту та у спосіб, що передбачений Конституцією (частина друга статті 19 Конституції). Це обумовило наявність створення переважно одноосібного керівництва Верховною Радою України у здійсненні двох її функцій: представницької і контрольної в межах компетенції статті 85 Основного Закону України. Виходячи із правопорядку в Україні та багатогранності діяльності парламенту, виникла необхідність створити Регламент Верховної Ради України, який за участю Президента України має прийматися у формі Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р.

№ 1861-VІ, у якому була особливо виділена глава 15. Вона містить конституційно спрямовані норми матеріального та процесуального права. Особливість правовідносин, пов’язаних із законотворенням, організацією його роботи та координацією діяльності його органів, у тому числі апарату Верховної Ради України, покладено на Голову Верховної Ради України, статус якого отримав розвиток і конкретизацію у рішенні Конституційного Суду України (справа про обрання Голови Верховної Ради України від 11.07.2012 р. № 15-рп/2012). У своїх правових позиціях дається тлумачення положень Регламенту стосовно втрати посади Головою Верховної Ради як особливого суб’єкта законодавчої процедури в указаному статусі, однак самі правовідносини у зв’язку з цим не припиняються і глава парламенту продовжує в конституційних межах брати участь у правовідносинах, коли всі дії, вчинені попереднім Головою Верховної Ради, є юридично значущими і в необхідних випадках потребують свого продовження (абзац третій підпункт 2.2. пункту 2 мотивувальної частини).

Конституційна правосвідомість

Стосовно інституту державності слід відзначити, що створення та ефективність дії системи парламентського конституціоналізму набувають особливого значення при свідомому ставленні кожного народного представника, кожного депутатського комітету як органу Верховної Ради до Конституції як до Основного Закону — критерію конституційності у правовому регулюванні суспільних відносин, збагаченого конституційними цінностями. Бажання народних депутатів пришвидшити трансформацію законотворчих процесів у парламенті призвело до появи втрачених можливостей процесуальної послідовності — знаходити у правових ідеях смисл встановлення регуляторів, які б збагачували конституційний правопорядок. Відсутність досвіду і розумної практики у народних депутатів на першому етапі роботи Верховної Ради України призвели, починаючи з 2019 року, до парламентського «турборежиму» — прийняття законів без їх детального обговорення на пленарних засіданнях і оцінки реального впливу і перспектив «позитивного ефекту» у багатьох проектах законів. Тому велике значення у системі парламентського конституціоналізму має конституційна правосвідомість як особливий вид правової свідомості і правової відповідальності перед державою і суспільством за кожний проголосований (підтриманий) без дотримання процедур «другого і третього читання законопроектів з моментальним голосуванням» у деяких випадках, що неприйнятно для кожного парламенту, що мало своє вираження втручанням у правову систему непродуманих за смислом багатьох законопроектів. Така хибна практика породжує за умови так званого волевиявлення «монобільшості», тобто однієї політичної фракції народних депутатів, що було наслідком прояву некомпетентності більшості народних представників та втратою аналітичної функції в парламенті у період «перших кроків», коли більшість обраних депутатів серед інших перебували у стані ілюзій свого «верховенства» у Верховній Раді України.

Розглядаючи теоретично конституційну правосвідомість як елемент смислу сутності сучасного парламентського конституціоналізму, який іманентно пов’язаний з людиною, її правами і обов’язками, що відповідають системі цього політико-правового феномену. Юридична наука довела, що тільки через реального діяча — народного представника — Голову Верховної Ради України у парламенті, який здатний до розуміння, збереження і відтворення цінностей конституціоналізму, який спирається на конституційні можливі зміни правового режиму прийняття законів за правовим порядком згідно з Регламентом Верховної Ради України, і тільки тоді суспільство має можливість знаходити своє буття і смисл берегти свою державу. Саме конституційна правосвідомість, яка є похідною в конституціоналізмі, визначає і зберігає національну державність України, її правосуб’єктність. За допомогою парламенту досягається ефективність здійснення на основі Конституції інституалізації важливої складової конституціоналізму — публічної влади, у якій безпосередньо народ через вибори формує парламент і органи місцевого самоврядування. Отже, виконуються функції представницького характеру, відбувається процес формування функціонального механізму сучасної демократії. Але конституційна правосвідомість ще не досягла панування у конституційній реальності морально-політичної і духовно-світоглядної функції як концептуального пріоритету. Тому у парламенті процес набуття народними депутатами правової свідомості має бути успішним за свідомого ставлення кожного народного депутата України, а від них і кожного індивіда, а також суспільства в цілому до вимог Конституції, її ролі та місця у правовому регулюванні суспільних відносин та прийнятті важливих для держави і прав людини законів України. Тоді є вірогідність подолання існуючих тенденцій негативного, безвідповідального ставлення депутатського корпусу й урядових осіб, які присягають на вірність Україні і додержання Конституції і законів України, а виконання своїх обов’язків має бути результативним. Адже без цих постулатів не можна досягти формування Верховної Ради України як парламенту, здатного мати справжню особливу юридичну властивість. Вона полягає у тому, що за наявності Конституції досягається мета, як презумпція, що цілі суспільства, конституційні постулати є завданнями держави, яка має керуватися конституційною ідеологією і визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики, оголошувати за поданням Президента України стан війни, укладення миру (пункти 5, 9 та ін. статті 85 Конституції, як повноваження парламенту), тобто мати суспільну довіру й охороняти Українську державу.

Не виключається у парламенту і самовисування кандидатами особи зі складу діючого депутатського корпусу. Але при цьому йому слід ознайомити через апарат з відомостями: про освіту, належність до політичної партії, декларацію про доходи і про свій майновий стан та членів сім’ї, автобіографію. При цьому не існує обов’язкової вимоги надання відомостей про психічний стан, хоча таку відомість кандидати можуть надавати за вимогою народних депутатів.

 

Правопорядок в інтересах народовладдя

Завдяки конституціоналізму і конституційній правосвідомості здійснюється та забезпечується конституційний правопорядок, без якого неможливо досягти створення і функціонування відповідального перед народом парламенту — Верховної Ради України — з конституційно-правовим світоглядом кожного народного депутата України й обраної конституційної більшості складу Верховної Ради України нового скликання. «Безумовно це має важливе практичне значення для зміцнення конституційності у державі і суспільстві», — вказує професор В. Л. Федоренко, підкреслюючи важливість «характерних рис конституційного правового порядку у контексті змісту конституціоналізму». Це дуже важливо враховувати і намагатися по-новому розуміти організацію правопорядку в інтересах народовладдя і кожної людини, оскільки наша держава пройшла нелегкий шлях, коли формувалася доктрина конституційної законності, яка має твердий шлях до конституційного правопорядку й обумовлена цією метою.

Структура правопорядку, який значною мірою залежить і становить законодавчу владу діяльності парламенту. Конституція України обумовлює суб’єктів права на законодавчу ініціативу. Це право належить згідно зі статтею 93 Конституції України трьом видам осіб, від яких можуть надходити до Верховної Ради України законопроекти, які за змістом мають суспільний інтерес, і держава повинна його враховувати. Слід звернути увагу на такі обставини, що вони особливо проявляються в єдиному органі законодавчої влади, в якому існує конституційний порядок: це законопроекти, які визнані Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України у позачерговому порядку. Але було б доцільно передбачити нагальні інтереси Українського народу, якому може у перспективі бути надано право теж бути самостійним суб’єктом внесення законопроектів за своїми інтересами для їх розгляду парламентом.

Але для цього потрібен свій процедурний регламентний порядок, оскільки народ у змозі правомірно здійснювати владу безпосередньо (частина перша статті 5 Конституції України), адже йому належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Слід пам’ятати, що цю особливу обставину потрібно враховувати, зважаючи на те, що вона символізує реальну владу, яка належить винятково народові (частина друга статті 5 Конституції України).

При цьому слід також пам’ятати, що український конституціоналізм має свою перевагу у структурі верховенства права і вирішального значення у тих випадках, коли «народна ініціатива» на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за Основним Законом має можливість проголошення всеукраїнського референдуму (згідно з частиною першою статті 72 Конституції України), але практика залишається поки що пасивним чинником відносно прагнень громадян щодо розвитку і зміцнення демократичної, соціальної і правової держави. Вираження суверенної волі Українського народу, на нашу думку, свідчить про новий досвід, який знаменує перехід у стадію нових критеріїв народовладдя і прояву у Верховній Раді України «фактичної Конституції», яка встановила, що її норми мають безпосередньо застосовуватися в реаліях життя суспільства (частина друга статті 8 Конституції України).

Отже, існування статті 88 Конституції України, як кожної норми, слід розглядати тільки у взаємозв’язку з іншими нормами, тобто у системному порядку, який дає можливість зрозуміти, чому внутрішня структура парламенту керується інструментом, а саме Регламентом Верховної Ради України. Практика довела, що він допомагає послідовно виконувати свої функції і повноваження та встановлювати найбільш доцільну компетенцію.

Єдиний орган законодавчої влади

Односуб’єктно Верховна Рада України побудована так, що це дозволяє бути їй єдиним органом законодавчої влади та представницької влади з раціональною організованою внутрішньою структурою: 1) органів Верховної Ради України — функціональних та галузевих за напрямами реалізації своїх функцій і повноважень парламентських комітетів, до яких входить винятково депутатський корпус; 2) апарату — кваліфікованих державних службовців за посадами конкурсного відбору фахівців; 3) тимчасових слідчих (або спеціальних) комісій за наявності їх утворення голосуванням не менш як однією третиною від конституційного складу народних депутатів Верховної Ради; 4) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Рахункової палати, яка здійснює контроль державного бюджету України. Такі структурні елементи визначаються за призначенням як уповноважені посади.

Адже їх повноваження розмежовуються окремими законами, відповідно встановлюється відповідальність, оскільки ці органи та посадові особи мають організаційну єдність і розподіл функцій проведено за встановленими статусами і відповідно їх діяльність стосовно парламенту має допоміжний, аналітичний та підконтрольний характер. Тому закономірно, що за конституційною доктриною на практиці всі вказані органи і посадові особи обумовлені державним суверенітетом і верховенством парламенту.

Така характеристика цих органів і посадових осіб, які входять до керівництва згідно зі статтею 88 Конституції України, надає в аспекті організаційної єдності і відповідальності більшу визначеність формулюванням Конституції, оскільки раціональна структура обрання керівників Верховної Ради України передбачає внесення подання з мотивованими висновками, і вони можуть бути відкликані, а саме за волевиявленням народних депутатів більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Окремо слід відзначити, що потребою для Конституції України, починаючи з моменту її прийняття 28 червня 1996 року, була розробка Регламенту Верховної Ради України. Це процесуально важливий документ, без якого не можна проводити пленарні засідання, приймати закони та акти індивідуального характеру.

Регламент передбачає всі можливі нюанси, коли, наприклад, обов’язково ставиться власноручний підпис, який засвідчує про правдивість, як обов’язкову рису кандидата на керівну посаду, яка є ключовим чинником у житті держави, на випадок, коли у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання його обов’язків тимчасово покладається на Голову Верховної Ради України, крім окремих функцій і повноважень, визначених статтею 106 Конституції України. Отже, кожному кандидату, внесеному до списку претендентів на цю посаду, надається право виступу перед народними депутатами на пленарному засіданні зі своєю програмою з черговою послідовністю та обговорити політичні, ділові та особисті якості на пленарному засіданні, або прийняти шляхом голосування народних депутатів його самовідвід.

Обраний на посаду Голови Верховної Ради України, з прийняттям відповідної постанови, вважається кандидат із числа претендентів, якщо його кандидатура на пленарному засіданні отримала більшість голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

Водночас Конституційний Суд України, розглядаючи питання про обрання Голови Верховної Ради України у справі від 11 липня 2012 року, висловив свою позицію, вважаючи, що обрання Голови Верховної Ради України таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів, тобто прийняття рішення не на пленарному засіданні Верховної Ради України, суперечить частині другій статті 84 Конституції України, відповідно до якої рішення Верховної Ради України приймається винятково на пленарних засіданнях (абзац одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини у справі від 11 липня 2012 року № 15-рп/2012).

Концепція законності

У парламентському праві виникла і застосовується на практиці концепція конституційної законності, яка виразно відображена в окремій нормі Конституції України. Йдеться про те, що частиною третьою статті 88 Голова Верховної Ради України, крім власного розсуду і дискреції за Конституцією України, має не тільки виконувати конституційні приписи, а й здійснювати свої повноваження, передбачені Конституцією за Регламентом Верховної Ради України. Ця норма Конституції встановлює порядок, який регламентує діяльність вищої посадової особи у парламенті відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, конкретизуючи здійснення повноважень Законом «Про Регламент Верховної Ради України» як закон, якому притаманні певні ознаки системного та універсального підходу до правового статусу Голови Верховної Ради, його заступників та народних депутатів України й апарату парламенту. Такий підхід до нормативної основи діяльності парламенту поєднує і дає можливість створити єдиний механізм творчої законодавчої і контрольної діяльності Верховної Ради України, яка керується Конституцією і законами України як визначений правовий порядок і спосіб організації єдиного державного органу законодавчої влади, закріплений у Конституції і характеризує державу як конституційну. Але жодним чином теоретично і практично не можна вважати це обмеження статусу Голови Верховної Ради України та народних депутатів України, який представляє політико-правовий механізм, наділений самостійною представницькою компетенцією, яка зміцнює парламентський конституціоналізм в інтересах Українського народу.

Тому цілком природньо подібний спосіб аналізу дає підстави досягти теоретичну коректність для виконання функцій і повноважень Голови Верховної Ради, який представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади, зокрема судової влади, для регулювання інших суспільних відносин, які пов’язані з розвитком різноманітних інститутів громадянського суспільства, і забезпечує державний лад в Україні.

Водночас не можна оминути увагою також важливе питання про можливість Верховної Ради України на відкликання з посади особи, яка була обрана народними депутатами України Головою Верховної Ради України. Мотиви можуть бути різними за їх поданням щодо незадовільної його роботи на цій посаді, невміння організовувати їх діяльність тощо. При цьому застосовується згідно з Конституцією та Регламентом порядок відсторонення від ведення пленарних засідань три і більше разів протягом однієї чергової сесії. Ця ініціатива може виникнути через незадовільне виконання функцій та повноважень, зловживання правом та інші причини, які повідомляються Голові Верховної Ради, і можливе зібрання всіх народних депутатів України або фракцій, депутатських груп для підготовки відповідних матеріалів (висновків). Якщо за певних мотивів особиста заява надходить від власне особи, яка посідає посаду Голови Верховної Ради України (як це трапилося в період конфлікту і протиріччя виконання обов’язків Голови Верховної Ради А. П. Яценюком), то заява і висновок оголошуються головою Регламентного комітету у призначений день пленарного засідання, народні депутати мають включити це питання до порядку денного і більшістю голосів конституційного складу присутніх на засіданні шляхом голосування вирішити це питання. Заява, подана до парламенту Головою Верховної Ради України, як встановлює Регламент Верховної Ради України, не відкликається.

Треба мати на увазі, що всі розпорядження Голови Верховної Ради України (про розподіл предмету відання, про направлення у відрядження тощо) відносно Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України втрачають чинність або юридична сила продовжується за загальним розпорядженням обраної особи із числа народних депутатів України на строк до завершення каденції (цього скликання) Верховної Ради України.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, д.ю.н., професор, дійсний член (академік) НАПрН України, член Науково-консультативної ради Верховного Суду, лауреат Державної премії України в галузі науки і техніки.