Адміністративно-територіальний устрій кожної держави — це своєрідне дзеркало закладеного в її фундамент раціонального цілепокладання, показник зрілості владно-суспільних відносин, ефективності комунікаційних важелів та системи надання послуг громадянам. Держава може вважатися правовою й соціальною лише за умови, якщо її територіальна організація забезпечує розв’язання двоєдиного завдання: оптимального розподілу владних повноважень на управлінському й самоуправлінському рівнях та забезпечення надійного зворотного зв’язку в системі «влада — соціум». Про належний рівень територіальної ідентичності можна говорити лише там і тоді, де й коли політичні й правові ініціативи влади відповідають інтересам громад і дістають суспільну підтримку. За відсутності останньої будь-які задекларовані реформи ризикують лишитися в полоні імітаційності або й спровокувати нові лінії розмежувань.

 

 

Регіональне розмаїття в Україні з притаманним йому калейдоскопом інтеграційних і дезінтеграційних векторів змін, асиметрією ціннісних орієнтацій і поведінкових стереотипів значною мірою є наслідком того, що впродовж століть населення, що мешкало на її теренах, не було вільним у виборі власних моделей територіальної організації. В ідеалі адміністративно-територіальний устрій має відображати специфіку внутрішньої «територіальної тектоніки» — розміри підконтрольної даному соціуму території, щільність населення, оптимальність системи комунікацій, історично сформовані особливості розселення, роль міст як центрів тяжіння. У нашому ж випадку наслідком тривалої бездержавності й територіальної розчленованості стали відчутні диспропорції, сформовані «під потреби» держав-метрополій; в адміністративно-територіальному устрої вони відображають здебільшого чужі династичні інтереси, наслідки війн і дипломатичних угод, етнічних і міжконфесійних протистоянь.


Як периферійні простори різних держав і навіть різних, часто ворогуючих, цивілізаційних систем українські регіони (а відтак і параметри регіональних і локальних ідентичностей) сформувалися під значним впливом диктату і ментальних настанов метрополій, і не випадково ми щодня й щогодини відчуваємо «підземні поштовхи», викликані успадкованими від минулого настроями відстороненості від суспільних справ, завищеними очікуваннями від влади й глибоко закоріненої недовіри до неї. Найвища стадія соціального конфлікту, у стані якої країна перебуває вже півтора року, супроводиться непомірним розширенням простору насильства, агресивності, нетерпимості до проявів інакшості. Гинуть люди, калічаться людські долі, стають практично непридатними для життя недавно ще густонаселені території. На такому фоні проблема оптимізації адміністративно-територіального устрою осмислюється як важкорозв’язна, і справді є такою. Але маємо чітко усвідомлювати, що успадкований від СРСР адміністративно-територіальний устрій є одним з тих гальмівних чинників, який тримає країну у стані невизначеності, перманентної турбулентності, стає на заваді її функціонуванню в ролі суб’єкта світової політики.


Про те, що наша територіальна організація є недосконалою і потребує реформування, говориться упродовж усього часу існування України як незалежної держави. Безліч дискусій на конференціях та круглих столах не просунули справу, за висновками фахівців, «далі взаємосуперечливих декларацій та неапробованих концепцій» (Реформування адміністративно-територіального устрою: український та зарубіжний досвід /За ред. І. О. Кресіної. -К., 2011. — С.134). Україна не має досі не лише Закону про адміністративно-територіальний устрій, але навіть відповідної апробованої Стратегії чи Концепції. Внаслідок цього й досі не втратило своєї чинності (в частині, що не суперечить Конституції України) Положення «Про порядок вирішення питань адміністративного устрою Української РСР» 1981 р.


Головні суперечності й «нестиковки» в існуючій в країні системі адміністративно-територіального устрою можна звести до таких параметрів. У багатьох випадках на території міст існують інші міста, села, селища як окремі адміністративно-територіальні одиниці; є також чимало прикладів «територіальних вкраплень» (анклавів), які знаходяться в територіальному підпорядкуванні інших територій. Дається взнаки надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні: хоч чисельність сільського населення незмінно скорочується, зменшується й кількість сіл, число сільрад, навпаки, з року в рік збільшується. У Конституції України відсутні такі існуючі на практиці категорії, як селища міського типу, сільрада, селищна рада, міськрада. Межі адміністративно-територіальних утворень лишаються нечіткими; як правило, вони встановлюються й змінюються на підставі розроблених землевпорядними організаціями проектів землеустрою. Відсутній державний кадастр адміністративно-територіальних одиниць України, що надзвичайно утруднює роботу в напрямі з’ясування природних, соціально-економічних, демографічних, історико-культурних та інших особливостей регіонів. Перелік таких недоладностей можна продовжувати. Але й без того ясно: усі розмови про децентралізацію можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними кроками у напрямі оптимізації територіальної структури. Більшість фахівців одностайні у висновку: без адміністративно-територіальної реформи майбутнє розвиненої цивілізованої України немислиме (Дубовик-Рохова А. Доступно про децентралізацію //День — 2015. — 15 квітня).


Інша річ, що така реформа надзвичайно запізніла у часі; практично всі наші сусіди на посткомуністичному просторі справилися з цим «домашнім завданням» 15 — 20 років тому, за значно більш сприятливих обставин, ніж ті, з якими сьогодні зіткнулася Україна. За умов анексії Криму і триваючої «гібридної війни» на сході країни встановлення нових територіальних меж і «внутрішніх кордонів» буде дуже складною справою. Але оскільки іншого виходу у нас немає, доведеться, очевидно, пройти через нову хвилю болісних компромісів, взаємоузгоджень, непорозумінь. Головне — наявність чітко вираженої політичної волі з боку влади і забезпечення її підтримки на масовому рівні.


На важливості такої підтримки наголошуємо тому, що маємо сумний досвід 2005 року, коли ініційована «згори» адміністративно-територіальна реформа захлинулася на першому ж етапі, бо не дістала належного теоретико-методологічного й організаційного обґрунтування. Інстинктивне побоювання усяких реформ закладене в ментальності колишньої «радянської людини», бо доволі часто вони оберталися погіршенням соціальних стандартів, а то й перетворювалися на відверте ошуканство. Мешканці сіл особливо бояться всіляких «укрупнень» адміністративно-територіальних одиниць, бо це віддаляє від них осередки надання послуг, а за відсутності надійної транспортної мережі створює масу незручностей. На заваді добровільному об’єднанню постає спротив місцевих посадовців, які ризикують втратити джерела власного добробуту. Щоб реально втілити в життя декларовану реформу, владі доведеться не тільки продемонструвати тверду політичну волю, а й переконати громадян, що пропоновані заходи підуть на користь усім.


Можна констатувати, що довгоочікувана адміністративна реформа у нас уже «на старті»: ухвалена урядом методика формування спроможних територіальних громад і прийняття Верховною Радою Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а також створення Фонду регіонального розвитку відкрили шлюзи для впровадження на низовому рівні механізмів децентралізації, а також для відповідних місцевих ініціатив. Фінансова децентралізація вже забезпечила надходження лише за перший квартал 2015 року 5 млрд. гривень додаткового ресурсу до місцевих бюджетів. На місцевий рівень повернуто функції містобудування та архітектури. Напрацьовуються відповідні зміни до тексту Конституції. У планах законодавчої гілки влади легалізація місцевих референдумів; вона має дати громадам право контролю над обраною владою. Відповідні повноваження має дістати Рахункова палата, яка стежитиме за питаннями використання ресурсів. Наступним кроком стане прийняття більш чіткого й зрозумілого закону про місцеве самоврядування.


І все ж небайдужих до майбутнього України громадян не полишає відчуття тривоги. Чи не наступаємо ми вкотре на ті самі граблі, коли законотворча діяльність випереджає громадянську активність, а роз’яснювальній, пропагандистській діяльності не надається належної уваги ані в центрі, ані на місцях? Майже цілковите зруйнування системи громадянської освіти призвело до помітної деінтелектуалізації соціуму, а реалії «гібридної» війни відчутно збільшили потенціал «взаємонерозуміння» й соціального цинізму. Чи можемо за таких умов бути впевнені, що громадяни усвідомлюють невідворотність адміністративно-територіальної реформи навіть у тій складній ситуації, в якій нині перебуває Україна? Чи здатен бодай освічений прошарок суспільства вловити реально існуючий зв’язок між «недореформованістю» й слабкістю держави? І чи запропонувала влада соціуму зрозумілу перспективу його розвитку після того, як війна на сході закінчиться?


Адміністративно-територіальну реформу непродуктивно розглядати як короткотермінову кампанію, розраховану на тимчасовий успіх задля усунення найбільш кричущих розбіжностей у законодавстві, отримання преференцій від міжнародних кредиторів чи оптимізації надання послуг населенню. Усвідомлюємо ми це чи ні, але ефективною вона буде лише за умови докорінної зміни акцентів від управлінських до самоуправлінських і від пріоритету державних інституцій до активізації громадянського суспільства. Паростки останнього виразно проявилися у волонтерському русі на підтримку армії, у новому розумінні патріотизму і європейськості. Але все ще дається взнаки очевидна невідповідність між декларативними заявами про відданість демократії й праву та реальними діями політиків, які навіть у парламенті відверто ігнорують норми трудового законодавства. Насторожує і те, що влада не поспішає прислухатися до рекомендацій науки принаймні у тій їх частині, які прямо стосуються модернізації усіх сфер суспільного життя.


Той факт, що Україна дедалі більшою мірою стає «країною втрачених можливостей», «некомпетентного суверенітету», потребує всебічного наукового аналізу, і без осмислення витоків архаїки в адміністративно-територіальному поділі тут просто неможливо обійтися. Адже очевидно, що закріплена в ньому соціокультурна біполярність унеможливлює консолідацію соціуму на базі якоїсь однієї з культурно-історичних традицій — європейської чи євразійської. Хоч як гірко це усвідомлювати, але відмінні соціокультурні коди українських регіонів поглиблюють демаркаційні лінії в суспільстві, а довго жити у стані розколу воно не зможе. Перспективи примирення ворогуючих сторін і сталого регіонального розвитку вирішальною мірою залежатимуть від рівня осмислення й усунення перекосів і деформацій у регіональній структурі, а цього можна досягти лише на базі серйозного науково-методологічного «оснащення» довгоочікуваної реформи.


Еволюція адміністративно-територіального устрою: стан наукового осмислення


За умов глобалізації незмірно зріс інтерес соціогуманітарних наук до проблем територіального облаштування соціумів, суверенітету, форм державного устрою. Зокрема, поставлена під сумнів здатність національних держав бути головною «точкою відліку» у соціальному аналізі. На зміну концепціям «методологічного націоналізму» приходять різні версії «методологічного територіалізму», «космополітичного реалізму». Але інтерес до вибудови версій «десуверенізації» виявився короткочасним. Оскільки державна територія повсюди осмислюється як цінний, невідновний у своїй основі ресурс, за який ведуться війни, сьогодні частіше говорять про «постсуверенізацію». Нова культура інноваційного мислення вибудовується в руслі підвищеного інтересу до процесів становлення територіальних меж і відповідних управлінських структур. З цього погляду історія адміністративно-територіального устрою постає як вдячний об’єкт соціального аналізу. Адже вона відкриває широкі можливості для простеження еволюції людини в її непростих відносинах з природою й сусідами, процесів засвоєння соціумами специфічних форм самоорганізації, етичних норм, культурних навичок. А головне — на цьому конкретному матеріалі виразно проглядається зміна донедавна популярних етнологічних парадигм соціокультурними — з підвищеним інтересом до проблем ментальності, регіональної самосвідомості, локальних рівнів спілкування.


У цьому контексті цілком назрілою, на наш погляд, є розмова про стан вітчизняної історичної освіти. Попит на історичне знання у суспільстві величезний, але задовольняється він украй погано. Полиці книгарень прогинаються від літератури «конспірологічного» спрямування, переважно неукраїнського походження, а малотиражні видання академічних інститутів та провідних кафедр історичного профілю практично не мають шансів не тільки стати поруч із ними, але й потрапити у фонди обласних і вузівських бібліотек. Внаслідок цього навіть історичний загал слабо обізнаний із новітніми методологічними підходами в суспільствознавстві, базованими на новому розумінні взаємодії по лінії глобальне/національне/регіональне/локальне, на усвідомленні ролі території як ресурсу, на переосмисленні ролі кордонів і трансграничності, специфіки пограничних соціумів, психологічного виміру «життя на межі». Спрощені трактування з помітним етноцентричним (чи слов’яноцентричним) ухилом домінують, зокрема, і в аналізі еволюції адміністративно-територіального устрою на території України. Важко пояснити, чому відлік тут ведеться від часів Київської Русі. Адже вже за півтора тисячоліття до того, як княгиня Ольга зайнялася облаштуванням погостів для збирання данини, у межах сучасної України існували десятки протодержавних і державних утворень, які мусили займатися тим самим.


Здається, ми явно недооцінюємо фактор потужних цивілізаційних впливів, який, починаючи з VП ст. до н. е., мав у своїй основі європейський (середземноморський) вектор і упродовж століття зробив Північне Причорномор’я ареною «зустрічі» і взаємодії цілого ряду етносів, держав, культур з власним алгоритмом владних і центр-периферійних відносин. Близько двох тисяч років проіснував заснований греками в Криму Херсонес Таврійський, який із невеликого міста-поліса перетворився на центр великого територіального державного утворення, до складу якого увійшли землі Південно-Західного Криму з містами, поселеннями, укріпленнями, з власними традиціями демократичного устрою. Цивільними й воєнними справами керувала колегія архонтів, охоронцем закону вважалася колегія номофілаків. Коли ослаблений війнами зі скіфами Херсонес увійшов до складу Понтійського царства близько 110 р. до н. е., тут було розмішено понтійський гарнізон, який займався поміж іншим збиранням данини на користь Мітрідата VІ Євпатора. Пізніше упродовж майже 100 років Херсонес був центром римської воєнної присутності в Криму. Незрозуміло, чому його яскрава і насичена подіями історія (як, до речі, й історія інших грецьких і римських колоній у Північному Причорномор’ї) опинилася поза увагою дослідників еволюції адміністративно-територіального устрою на території України.


Що ж до оціночних критеріїв відносно централізаторських функцій у Київській Русі, то останні, особливо у політико-правовій літературі, уявляються дещо перебільшеними. Варязька династія Рюриковичів представляється у вигляді політичної сили, яка здійснила завоювання давньоруських земель і поставила собі на службу головний тогочасний суспільний ресурс - землю. У такий спосіб, мовляв, здійснювався перехід від прямого використання військової сили до створення більш опосередкованої системи адміністративного управління територіями, відбувалася централізація управління, був здійснений адміністративно-територіальний поділ Русі, який враховував територію розмежування східнослов’янських племінних союзів та базувався на ідеології християнства. Коли пишуть про синкретизм київської влади і давньоруського суспільства, про владу як основу суспільного консенсусу, часто не беруть до уваги очевидні факти біфуркацій і флуктуацій, які зрештою призвели до формування багатоцентрової структури політичних і культурних тяжінь. У мирний час ресурс влади у принципі був достатнім для того, щоб тримати населення у покорі. Але випробування ординським завоюванням він не витримав.


Коли йдеться про наступний, литовсько-польський етап еволюції вітчизняного адміністративно-територіального устрою, більш глибокого осмислення потребує відправна для української історії дата — 1569 р. Рік укладення Люблінської унії — це не тільки виразний вододіл між литовською, лояльною до руського права й руської мови, добою і часом, коли, потрапивши під безпосередню юрисдикцію Польської Корони, українські землі стали об’єктом посиленої експансії, полонізації, покатоличення. Важливо бачити за цією датою те, на що звертає увагу американський дослідник Т. Снайдер: межу, за якою з однієї домодерної (польської) нації почали утворюватися чотири модерні — польська, українська, литовська й білоруська (Снайдер Т. Перетворення націй: Польща, Україна, Литва, Білорусь 1569 — 1999. -К., 2012. — С.24—27, 34). Простеживши в такий спосіб зв’язок між втратою суверенності й націєтворенням, надалі буде легше пояснити труднощі, на які наражалися проекти створення національних держав за умов іноземного панування.


Суттєвого переосмислення, на наш погляд, потребує історія української козацької держави, з якою справедливо пов’язують пошук власних вітчизняних моделей територіальної організації у вигляді полково-сотенного устрою. Евристична цінність таких підходів, утім, істотно знижується внаслідок перебільшення ступеня демократизму запорозького козацтва, освіченості й толерантності його ватажків. Канонам науковості шкодить і доволі часто практиковане спрощення відносин між Запорожжям і Кримським ханством, які вкладаються у формулу протистояння «осілої» й «кочівницької» цивілізацій. Тут варто, очевидно, більш пильно придивитися до системи аргументів, використовуваних у світовій науці в процесі переосмислення феномена номадизму. Те, що упродовж багатьох років ототожнювалося виключно з архаїкою й варварством, нині постає у зовсім іншому світлі, з акцентом на специфіці скотарських цивілізацій як втіленні особливих, заснованих на близькості до природи, засобів соціальної адаптації. Водночас йдеться і про новий ракурс у простеженні ролі погранич в історичній долі українського народу - вони розглядаються вже не тільки у ключі протистоянь, а й у контексті взаємозв’язків і взаємовпливів, крос-культурних контактів, мовних і культурних запозичень тощо.


Не зайвими уявляються і деякі нові акценти у поясненні мотивацій уведення властями Російської імперії «нового поверху» управління в українських губерніях у вигляді генерал-губернаторств. Концепти русифікації та боротьби з автономістськими прагненнями на місцях, які зазвичай домінують у традиційних аналітичних схемах, прояснюють багато що, але далеко не все. Свого часу японський українознавець К. Мацузато звертав увагу на те, що три генерал-губернаторства, які існували на сучасній території України у першій половині ХІХ ст., належали до різних типів, і їхнє функціональне призначення було різним (Мацузато К. Ядро или периферия империи? Генерал-губернаторство и малороссийская идентичность // Український гуманітарний огляд. — Вип.7. — К., 2002. — С.69—82). Київське генерал-губернаторство розглядалося як частина Західного краю, а тут найбільш животрепетними для влади були польське і єврейське «питання». Малоросійське генерал-губернаторство утворювалося як своєрідний полігон для випробування асиміляційних проектів і було скасоване, як тільки влада дійшла висновку, що це завдання значною мірою виконане. Що ж до Новоросійського генерал-губернаторства, то його функції визначалися, виходячи переважно із завдань господарського освоєння новоприєднаних земель. В усіх трьох випадках акцент робився не так на забезпеченні асиміляційної активності церкви, школи, армії, як на завданнях легітимації владних структур та здобутті лояльності підданих. Чимало важили для влади й завдання символічного присвоєння простору. 


Етнополітична тема (т. зв. національне питання) з’явилася у відносинах центральної влади Російської й Австро-Угорської імперій та місцевих еліт у середині ХІХ століття. Відтоді нав’язування українцям російської етнічної ідентичності стало для Санкт-Петербурга головним мотиваційним стимулом і супроводилося фактичною забороною будь-яких громадських ініціатив. Законодавство Австро-Угорської імперії виявилося більш ліберальним, що й зумовило перенесення у Галичину центру українського національного руху. Саме тут з’явилися на рубежі тисячоліть доволі сміливі для свого часу проекти децентралізації, національно-територіального автономізму, федералізму. Вони й визначили значною мірою напрям пошуків власних, українських моделей територіальної організації в часи нетривалого існування УНР та ЗУНР.
Як показовий симптом варто розглядати той факт, що у тексті розроблюваної вітчизняними правниками під керівництвом М. Грушевського Конституції, прийнятої 29 квітня 1918 р., з’явилося поняття відновлення власного державного права. Апеляція до державницької традиції, перерваної у ХVІІІ ст., супроводилася чітким формулюванням категорії «народ України» («громадяни Української Народної Республіки всі разом»). І саме народ визнавався суверенним об’єктом права і в управлінській, і в самоуправлінській площині.


Запропонована М. Грушевським нова територіальна структура базувалася на принципі земельного поділу, який, принаймні в теорії, забезпечував врахування в адміністративно-територіальному устрої загальноукраїнських інтересів, етнічних меж, історичних традицій. Але за умов громадянської війни, ускладненої іноземними втручаннями, жодного шансу на практичне втілення цей проект не мав.
На ґрунтовний спеціальний аналіз заслуговують заходи радянської влади, спрямовані на оптимізацію адміністративно-територіального устрою. Важливо, по-перше, пояснити, яким політичним цілям слугувала безпрецедентна вакханалія реорганізацій і перекроювань територій упродовж 20-х — початку 30-х рр. По-друге, відповісти на питання, чому саме адміністративно-територіальна реформа виявилася «слабкою ланкою» в системі лібералізаційних заходів, пов’язаних з переходом до нової економічної політики.


У цьому зв’язку напрошується і ще цілий ряд запитань. Чому розпочата 1923 р. реформа, підпорядкована на першому етапі завданням скорочення управлінського апарату, не дала тієї економії коштів, на яку розраховувала правляча партія? Чи сумісний взагалі закладений у її фундамент принцип «демократичного централізму» із завданнями децентралізації на управлінському рівні? Чому розпочата з таким апломбом політика коренізації на очах перетворювалася на свою протилежність? Де взагалі межа між реформами й контрреформами? І ширше — чи не стали фатальними для компартії обрані нею для поліпшення власного іміджу позірні принципи федерації та етнічності як основи територіальних розмежувань?


Якщо говорити у цьому контексті про Україну, то тут очевидне одне. Панічний страх Й. Сталіна перед перспективою «втрати» України внаслідок польської експансії створив настільки викривлене дзеркало взаємовідносин на владному рівні, за якого не могло бути й мови про довіру й політичну культуру як таку. Ставка на насильство в політиці більшовицьких лідерів вправно маскувалася, але те, що саме на ній базувалися модернізаційні за формою ідеї з акцентом на месіаністських настановах «загального ощасливлення», на місцях було усвідомлене раніше, ніж у центрі. Гіпертрофія адміністративних методів була лише «доважком» до стратегії соціальної селекції, за допомогою якої влада розраховувала придушити протестні настрої в республіках. Але й відмова від риторики, ґрунтованої на апологетизації «національного принципу», уявлялася невигідною за умов, коли у головах високопосадовців ще жевріли надії на «світову революцію». Звідси -та кричуща непослідовність національної, а відтак і регіональної політики, яка яскраво проявилася у реформаторських зусиллях 20—30-х рр. Однією рукою нашвидкуруч створювалися національні райони та сільради, другою — «під корінь» знищувалися кадри місцевих управлінців, які мали цим процесом керувати. А верхом безглуздя стало утворення за ініціативою Кремля, без будь-яких на те підстав, Молдавської автономії, яке доволі скоро обернулося для України, і не лише для неї, гострими проблемами, відлуння яких відчуваємо до сьогодні.


Зрештою, десятирічна вакханалія чотириразових реорганізацій із переходами від двоступеневої до триступеневої системи і навпаки несподівано для багатьох повернула суспільство «в точку, з якої все починалося», -обласна структура, на якій у 1932 р. ці реорганізації зупинилися, була лише погіршеною копією колишньої губернської. Єдиний позитив, з яким із висоти часу можна пов’язати адміністративно-територіальні реформи 20—30-х рр., полягав у появі міжреспубліканських, хай і часто довільно проведених, кордонів. Саме вони наприкінці ХХ ст. забезпечили відносно безболісний процес розчленування СРСР і відкрили Україні шлях до реальної незалежності.


Державна незалежність відкрила новий спектр можливостей оптимізації адміністративно-територіального устрою України. Але повноцінно реалізувати її можна було лише за умов відмови від адміністративно-командної системи і стимулювання демократичного процесу, утвердження ринкових пріоритетів, забезпечення ідеологічного плюралізму. Суспільство очікувало від «нових еліт» твердих і рішучих кроків, у тому числі в напрямі мінімізації регіональних асиметрій, унормування правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, їх укрупнення чи, навпаки, розукрупнення. Пропозицій знизу, аж до відверто фантастичних, не бракувало. Але для владних структур долання тоталітарного стилю взаємовідносин із суспільством виявилося складною справою. Неприродний симбіоз колишньої номенклатури з недавніми дисидентами створював ефект руху «в різні боки», і якщо Президент волів на якийсь час зберегти в цій сфері статус-кво, то Голова Верховної Ради, навпаки, обстоював для областей принцип доволі широкої адміністративної автономії. Дехто, в тому числі В. Чорновіл, задекларував свою прихильність ідеї федеративного устрою України, останній невдовзі, щоправда, дезавуював її. Принаймні, суспільний інтерес до проблем територіального облаштування виявився високим, і за всієї розбіжності в підходах домінували у ньому ідеї самодостатності й самореалізації. На жаль, для влади виявилися більш прийнятними інші пріоритети: суспільну активність вона спрямувала в русло пошуку формули «національної ідеї», а постулат самодостатності трансформувала в пошук геополітичного захисту, переважно на засадах «багатовекторності».


Справедливості заради варто зауважити: гостра фінансова скрута, що навалилася на країну, блокувала будь-які реформаторські ініціативи. Але ніщо, крім гострих незгод на елітному рівні, не заважало створенню наукового і науково-методологічного забезпечення майбутньої реформи. Утім, зіткнувшись у 1992—1994 рр. з реальною проблемою кримського сепаратизму, офіційний Київ волів за краще перечекати. Створення просторової основи регіонального розвитку було «до кращих часів» заблоковане, і це не могло не позначитися на самопочутті багатьох ентузіастів, які воліли реальних змін. Кількість «ініціатив знизу» відчутно скоротилася. Хіба що в передвиборних програмах тема оптимізації адміністративно-територіального устрою звучала на повний голос, але виходу на практику ці ідеї не мали. Не набагато поліпшило ситуацію і кількаразове реформування системи місцевого самоврядування.


Надії на подолання «кризи централізму», здавалося, пробудила помаранчева революція. Задекларована владою зміна системи управління державою передбачала «повну передачу повноважень і ресурсів на місця, до місцевого самоврядування». Йшлося про те, щоб поставити в центр уваги людину, її інтереси й потреби, і цим забезпечити відповідність курсу на європейську інтеграцію (Безсмертний Р. Зміни, до яких спонукає час // Столичний регіон. — 2005. — №2. — С. 25—27). Але коли пишномовні декларації почали трансформуватися в конкретні цифри, з’ясувалося, що уряд Ю. Тимошенко запланував не децентралізацію повноважень і ресурсів, а лише обмежену деконцентрацію влади. Цифри довільно визначалися у владних кабінетах, суперечили одна одній, ні з ким не узгоджувалися. І перші ж громадські обговорення виявили, що в розрекламованій реформі забагато популізму й імпровізацій, але надто мало турботи про інтереси громадян. Навпаки, плановані укрупнення територій передбачали віддалення центрів надання послуг від мешканців, що за умов транспортного колапсу означало суттєве погіршення соціальних стандартів. Несприйняття реформи на місцях було настільки очевидним, що «без зайвого галасу» її згорнули, навіть не розпочинаючи. Урядова команда, що протрималася у владі ледве сім місяців, навіть спроби проаналізувати причини невдачі не зробила. А надалі незгоди на владному рівні сягнули такого напруження, що згадки про необхідність оптимізації територіальної структури взагалі надовго зникли з інформаційного поля.


Замість української влади відповідну аналітичну роботу виконала група зарубіжних експертів, авторів проекту «Сприяння регіональному розвитку в Україні». Тут усі крапки над «і» було розставлено досить чітко — з констатацією того, що від початкових прогресивних змін у напрямі розширення регіоналізації та самоврядування українська влада повернулася до регресивних кроків у напрямі централізації. Ситуація, що склалася в результаті, визнавалася непридатною у багатьох аспектах — інституційному, економічному, соціальному. Законодавча основа місцевого самоврядування існувала, як «потьомкінські села» — лише на папері. «Це означало, що підхід до регіонального розвитку ніяк не передбачав надання свободи регіональним виборним органам, а лише зобов’язував їх виконувати рішення щодо соціально-економічного розвитку, прийняті урядом на центральному рівні, майже так само, як це було за радянських часів» (Поже Ж.-Л. Державотворення, децентралізація та регіональний розвиток в Україні // Реформа для людини. Збірник матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. — К., 2005. — С. 222—230).


Керівник проекту Жан-Люк Поже з посиланням на численні приклади із практики Європейського Союзу проаналізував, чому Україна опинилася на роздоріжжі реформ, і переконливо довів, наскільки їй потрібна комплексна система управління територіальним розвитком з визначенням різних рівнів повноважень — на державному, регіональному, місцевому. Особливий наголос було зроблено на необхідності Державного фонду регіонального розвитку. Його колега Петро Моргос знайшов за потрібне докладно пояснити, в чому європейці вбачають відмінність між децентралізацією (передачею повноважень уряду чи його органів представникам місцевих територіальних колективів) та деконцентрацією (передачею частини функцій державного управління на місцевий рівень). Водночас він зауважив, що в законопроектах, запропонованих в Україні, міститься радше «перелік побажань»: ними не визначається зв’язок між величезним обсягом відповідальності та фінансовою спроможністю місцевих громад виконувати ці завдання (Моргос П. Процес децентралізації: деякі основні концепції, про які треба пам’ятати при розподілі повноважень між державним, регіональним та місцевими рівнями влади // Там само. — С. 231—238).


Володимир ЛИТВИН, академік НАН України.


(Далі буде).