Звіт про діяльність постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Анатолія Селіванова у період за 2015 — 2019 роки
Конституційний Суд України, який є самостійним повноважним органом судової влади, покликаний вирішувати питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів. Його виключною компетенцією є також проведення офіційного тлумачення норм, положень, термінів Основного Закону України. За своїм статусом він характеризується як єдиний орган конституційної юрисдикції. Це означає, що жоден інший орган правосуддя не може здійснювати вказані повноваження і тому Конституційний Суд покликаний охороняти і захищати Основний Закон, формуючи у своїх рішеннях правові позиції, які є цільовими орієнтирами для правової системи України. Здійснення конституційного судового контролю за актами державної влади проводиться згідно із Законом України «Про Конституційний Суд України».
Ця важлива характеристика конституційного правосуддя має значення для всіх, хто причетний до законотворчості, тлумачення і застосування законодавства, а також чинних міжнародних договорів України.
У законодавстві, яке визначає діяльність Суду, не має прямої відповіді на запитання — хто представляє законодавця у Конституційному Суді (статті 69, 70, 71 Закону), коли перевіряються не тільки закони, але й акти Президента та уряду України на предмет конституційності. У конституційних провадженнях розглядаються спори за конституційними поданнями та зверненнями, а громадяни мають право подавати до Суду конституційні скарги. Ініціатори конституційних проваджень іменуються суб’єктами права, і якщо відповідачем у Суді визнана Верховна Рада України, її захист покладається на постійного представника парламенту в конституційному провадженні.
Постановою Верховної Ради України від 20 травня 1999 року було засновано процесуальний інститут (офіс) постійного представника, який брав участь практично у всіх засіданнях Конституційного Суду України згідно з «Положенням про постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України». Варто одразу зазначити, що згідно з пунктом 4 статті 88 Конституції України, не порушуючи принцип представництва Голови Верховної Ради України у зносинах парламенту з іншими органами влади, уповноважений представник здійснює свої функції у Суді як процесуальна особа, коли Головою парламенту схвалено всі матеріали і документи, але потрібно постійно виконувати всі повноваження щодо сприяння повноті та всебічності розгляду конкретних справ у процесі здійснення конституційного судового контролю і прийняття Судом обґрунтованих рішень. Слід взяти до уваги, що статус постійного представника має досить конкретизовану компетенцію, оскільки участь у конституційному правосудді (судочинстві) дозволяє йому вчиняти всі процесуальні дії від імені Верховної Ради України, яку він представляє у Суді, крім відмови від заявленої з предмета спору офіційної позиції Голови Верховної Ради України у кожному конституційному провадженні.
Отже, у кожній справі конституційного провадження з огляду на предмет судового контролю постійний представник парламенту ніколи не відступав від функцій захисту позицій Верховної Ради України, оскільки довіра та відповідальність завжди обумовлювали його дієве служіння парламенту. Маючи належну компетентність, метою застосування правосуб’єктності щодо сприяння діяльності Конституційного Суду особлива увага приділялася встановленню зв’язків, комунікацій між комітетами Верховної Ради та апаратом відповідно до закріплених повноважень, зокрема: підготовки пояснень Голови Верховної Ради України на внесені клопотання та звернення суб’єктами права або за конституційними скаргами і виконання власних обов’язків — участь у засіданнях Великої Палати та інших органів Суду, надання всіх витребуваних суддями матеріалів у справі та внесення клопотань у разі необхідності поглибленого дослідження конституційного предмета розгляду справи.
З моменту першого призначення на посаду постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Постановою Верховної Ради України від 20 травня 1999 р. було юридично повно визначено процесуально-представницький статус, зокрема, виявлення довіри після узгодження із парламентськими фракціями та комітетами Верховної Ради України кандидатури за поданням Голови парламенту з виконанням функцій до призначення нового постійного представника. Разом з тим обсяг повноважень та функцій дали можливість діяти вказаній посадовій особі в інтересах парламенту, а це постійно зобов’язувало бути активним учасником конституційних судових проваджень, що дає право виступати на пленарних (усних) та інших засіданнях Суду, вносити клопотання з окремих питань судових справ, розвивати і доповнювати при наявних аргументах правовий зміст доведеності пояснень, які Голова парламенту направляє до Суду. При цьому постійний представник Верховної Ради України має ретельно піклуватися про докази, утримуючись від встановлення та дослідження фактичних обставин, адже Конституційний Суд по суті — це Суд права, а не фактів.
З позицій суворого критичного аналізу об’єктів конституційного контролю наукова методологія давала можливість постійному представнику парламенту доводити власну аргументацію щодо обставин і фактів як процесуальних ознак парламентського права, що має юридичне значення для виявлення внутрішнього смислу кожної конституційної норми, яка є критерієм у прийнятті Судом рішення. У деяких справах конституційного контролю використовувалися порівняльні дослідження національного законодавства та європейських доктрин, а також застосовувалися правові постулати європейського права (конвенційного права). Оприлюднюючи позиції Верховної Ради України, до Конституційного Суду своєчасно спрямовувалися усні чи письмові пояснення щодо обставин прийняття закону, внесення до нього поправок, голосування по них тощо. Отож метою представництва інтересів законодавця було виявлення і доведення Суду всіх аргументів на користь конституційності законів та повноважності парламенту України.
Таким чином, осмислення і збагачення системним аналізом, насамперед у розумінні верховенства права як критерію, виявлення всіх ознак «конституційності або неконституційності» актів, які надійшли до Суду, діяльність постійного представника відображалася на тісному співробітництві з комітетами Верховної Ради України, депутатськими групами — розробниками законопроектів, спиралася на висновки висококваліфікованого апарату та Інституту законодавства Верховної Ради. Це було необхідне завдання для самоорганізації постійного представника, коли суддями давалася оцінка переконливості та конституційної аргументації пояснень у кожній справі, що свідчило про високоінтелектуальну теоретичну роботу з методологічним підходом до порівняльного аналізу законів та конституційних норм у діяльності постійного представника парламенту. Права і свободи громадян завжди були пріоритетом у створених кожним законом правових механізмах для практичної реалізації конституційних принципів та цінностей, їх охорони і захисту. У повному обсязі була задіяна конституційно-правова експертиза, що було достатньо переконливим підґрунтям, коли з’ясовувалися різні позиції сторін (учасників) за наявністю складних справ, які мали політико-правовий зміст.
Динаміка розгляду справ конституційного контролю за звітний період залежала від оновлення складу суддів Конституційного Суду України, який у 2015 році прийняв лише п’ять рішень (чотири — щодо тлумачення, одне — щодо конституційності правових актів), два висновки на законопроекти щодо змін до Конституції України, 38 ухвал про відмову в розгляді та три ухвали про припинення провадження.
Уже у 2016 році постійним представником було підготовлено і спрямовано до Конституційного Суду України 28 аналітичних пояснень по справах конституційних проваджень. У 2017 році запити суддів вимагали від Верховної Ради України інформацію лише по восьми справах, але 31 ухвала була прийнята про відмову, закриття та припинення проваджень. Статистика роботи Конституційного Суду в 2018 році вказує на прийняття тільки 13 рішень Великою Палатою, Сенатами — 21, а відмовних ухвал в цілому було схвалено — 378. Зокрема, шістьма колегіями суддів як першою інстанцією таких ухвал прийнято 336.
Активізація розгляду справ Конституційним Судом України у 2018—2019 роках спостерігалася за рахунок розгляду відповідно 23 та 13 конституційних подань народних депутатів України та конституційних скарг за цей період 690 та відповідно у 2019 році — 383.
У зазначених показниках діяльності Конституційного Суду України не можна не побачити досить складну структуру, яка сформована за суттєво оновленим у 2017 році Законом щодо його статусу і організації діяльності. Розуміючи, що компетенція конституційного правосуддя обмежена, а його юрисдикція вже не пов’язана із відповідальністю суддів Конституційного Суду України за прийняті рішення та висновки, відчутно змінилася (на послаблення), як стверджують аналітики — їх змістовна сторона з правовими позиціями як актів правосуддя. Причиною проблеми такого характеру часто спостерігаються досить суперечливі позиції в актах вирішення спорів, невдале втручання у конституційний судовий процес ініціаторів внесення Законом від 2 червня 2016 року змін до розділу ХІІ Конституції України. Не системна, поверхова оцінка регуляторів конституційного судочинства не передбачила у зазначеному Законі принцип змагальності, а при визначенні судовим правом поняття «сторона» воно перетворилося в конституційному судочинстві на «учасників» та «залучених учасників», що внесло правову невизначеність щодо їх представництва з обмеженою правосуб’єктністю. Хіба можна не зреагувати і на таку обставину, як введення переважно «письмової форми» розгляду справ, а доступ до правосуддя зведений до формально-юридичної присутності на так званих «відкритих частинах» у письмових формах розгляду Великою Палатою та Сенатами судових справ. Навіть по своїх скаргах, які дійсно відкрили можливість кожному громадянину обстоювати свою «правду» в Конституційному Суді, не надано право бути повною мірою процесуальною стороною у провадженнях, оскільки колегії, сенати не можуть за законом вислухати їх аргументи і докази, оскільки діє правова формула «письмових слухань». За таким новим процесуальним судовим порядком криється формалізм «судового розсуду», коли незабаром у конституційному правосудді процесуальне представництво громадян та органів місцевого самоврядування повністю перейде під «монополію» адвокатів за надання оплатних послуг.
Залишається незрозумілим питання, коли шляхом змін до Конституції України з липня 2017 року офіційне тлумачення законів України вилучено з юрисдикції Конституційного Суду України, а залишилося право тлумачення положень Основного Закону України. Тоді для здійснення повноцінного фахового представництва інтересів Верховної Ради України залишається незрозумілою належність повноважень, до статусу якого органу державної влади передані ці функції і тому, на нашу думку, офіційне тлумачення законів має бути вирішено законодавчо новим складом парламенту. Також залишається відкритим конституційно спірний та до кінця не з’ясованим порядок, встановлений підпунктом 11 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, згідно з яким питання представництва органів державної влади у судах, зокрема у Конституційному Суді України, покладається з 1 січня 2020 року на прокурорів або адвокатів. Це також викликає аргументоване несприйняття виявленої недоречності (див. «Голос України» № 22 за 2 лютого 2019 р.) і невідкладного проведення окремого офіційного казуального тлумачення Перехідних положень Конституції. Раніше приділити увагу цьому питанню не існувало бажання народних депутатів України, проте доволі близька за часом реалізація, сама ідея призначення або обрання прокурора представником Президента України, Верховної Ради України або уряду України у конституційному правосудді. На чому ґрунтується така вражаюча модель представництва, залишається великою таємницею?
Головне у проблемі цього «конституційного сумніву» — це утворення за правовою природою органів прокуратури як правоохоронних суб’єктів, які в судах мають здійснювати зовсім інші функції по відношенню, зокрема, до органів державної влади, і знову з’являється непрогнозована ситуація між парламентом і органами прокуратури при застосуванні вказаного конституційного припису.
Така суперечність процесуальної компетенції прокурора в судах надалі спонукає парламент, як стверджують вчені-конституціоналісти, знову розробляти та вносити відповідні зміни до статей 55, 1311 Конституції України — і такі ускладнення вже на цей час стають очевидними.
Нову структурну модель організації діяльності Суду, як показала перша практика, обтяжує і гальмує порядок проходження справ конституційного провадження. Йдеться про досить громіздку ієрархію побудови стадій конституційних проваджень.
Створення шести колегій двох сенатів та Великої палати Суду уповільнило проходження заявлених клопотань на стадії їх провадження та досягнення результатів з позиції верховенства Конституції та верховенства права (зокрема, це випливає із статті 37 Закону). Поки не досягається повне виконання завдання — максимально швидкий та об’єктивно якісний розгляд (дослідження) конституційних подань та звернень, які надходять від суб’єктів права на їх подання до Суду. Це пояснюється тривалим періодом, коли конституційні подання звернення і скарги можуть тривалий час знаходитися без руху, або відкладатися суддями від розгляду чи прийняття рішень за намірами можливих політичних ризиків.
Розуміючи всю складність конституційного судового контролю та судочинства і застосування спеціальної конституційної юрисдикції, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України додатково мав можливість підготувати і видати за цей період посібники, Схеми логістики та Методичні матеріали з питань правосуддя для народних депутатів України. Вони стали унікальними супутниками активної депутатської діяльності в українському парламенті. Такі посібники можна знайти у бібліотеці апарату Верховної Ради України.
Мабуть, є сенс зазначити, що сьогодні у юридичних університетах викладається авторський спеціальний курс «Конституційне правосуддя в Україні». Адже представниками у Конституційному Суді України від груп народних депутатів України у кількості не менш як 45 осіб, для участі у конституційних провадженнях, до яких виникає великий суспільний інтерес, від Верховної Ради України цілком вірогідно представниками можуть бути окремі члени парламенту.
Проте фракційна приналежність повноважного представника може мати в цьому судочинстві найбільше значення. У разі такого визначення, як «повноважний представник парламенту» — голосування за висунуту кандидатуру повинно бути, за нашою думкою, одноголосним, оскільки назва «повноважне представництво» однієї із фракцій щодо захисту інтересів всього конституційного складу Верховної Ради України в такому разі втрачає свій зміст.
Висновок у цьому Звіті про свою діяльність спонукає нас стверджувати, що важливо уважно поставитися до цієї процесуальної функції особи, яка має за своїм статусом сприяти об’єктивному, повному і обґрунтованому правосуддю, адже до цього зобов’язує сутність такої діяльності з представницьким мандатом Верховної Ради України.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, дійсний член (академік) Національної академії правових наук України.
