Карпатський біосферний заповідник.

Фото Віталія БАШКАТОВА з сайту ua-reporter.com

Заповідна справа, яку нині окремо становлять природно-заповідна та історико-культурна складові, тобто природна та культурна спадщини (території та об’єкти природно-заповідного фонду і об’єкти культурної спадщини, зокрема природоохоронні установи та історико-культурні заповідники), потребує єдиного управління, а відповідно й окремого державного органу.

У середовищі фахівців, які опікуються заповідною справою чи дотичні до неї, нині ще не склалося узгодженості поглядів на зміст поняття «заповідна справа», не виробилося його єдиного визначення. Основні відмінності в поглядах учених і фахівців зводяться до того, що одні розглядають заповідну справу як сферу практики, а інші (дедалі більше прихильників) — як сферу наукової та практичної діяльності зі збереження первинної природи.

У широкому розумінні заповідна справа як галузь соціально-економічної діяльності людини мала б включати дві субгалузі: охорону і збереження природної спадщини (природно-заповідна справа) і культурної спадщини (культурно-заповідна справа).

Мова загалом йтиме про природно-заповідну субгалузь, пов’язану з раціональним та оптимальним використанням природного ресурсу заповідних територій. Вона, власне, дотикається багатьох аспектів найбільш екологічної на сьогодні проблеми — взаємостосунків людини і довкілля (насамперед морально-етичних цінностей).

Основний зміст природно-заповідної справи становлять питання, пов’язані з матеріальними територіями та об’єктами. Однак такі ідеальні феномени, як сакральна, естетична та інші гуманістичні цінності живої і неживої природи, соціальне (зокрема, національно-етнічне) значення заповідних ландшафтів, їх символізм тощо є також тими об’єктами природного середовища, на які спрямована природно-заповідна справа.

Та все-таки головне в цій справі — збереження біотичного і ландшафтного різноманіття, сталий розвиток районів, репрезентованих заповідними територіями. На превеликий жаль, не всі розуміють, що виснаження ресурсів біорізноманіття обов’язково призведе до значного погіршення якості життя нинішнього і майбутніх поколінь.

За результатами досліджень, знищення дикої природи в ім’я її «освоєння» вартує світовому товариству у грошовому еквіваленті до 250 мільярдів доларів США на рік. Тож зупинити темпи втрат біорізноманіття можна лише шляхом створення репрезентативних, біологічно стійких та ефективно керованих природоохоронних територіальних систем.

Для України особливо актуальною є проблема природного різноманіття, бо на її території на даний час збереглася тільки третина природної рослинності, і до того ж у трансформованому вигляді. Абсолютно не змінених господарською діяльністю ландшафтів в Україні, вважайте, не залишилося. Мало змінені ландшафти становлять 12,6 відсотка території. Це головним чином вторинні ліси, заболочені ділянки, природно-заповідні та інші природоохоронні території.

Біота України налічує понад 25 тисяч видів рослин і 45 тисяч видів тварин, з яких до останнього (третього) видання Червоної книги внесено відповідно 826 і 542 види. Як правило, місцем зростання і проживання цих видів переважно є природно-заповідні території.

Вочевидь, що кожен вид природного ландшафту, а тим паче ландшафтна область, як найбільш орографічно (у рельєфі) виражений регіональний природний комплекс, з часом має бути репрезентований висококатегорійним природно-заповідним об’єктом.

Також, що нині, без перебільшення, є дуже актуальним, заповідну справу можна вважати найбільш моральною державною справою, де в соціальному плані ще можна відшукати еталони високої духовності і мудрості. Тобто заповідна справа спрямована на збереження тих матеріальних та ідеальних цінностей, які в теперішній індустріалізований час вже стали надзвичайною рідкістю.

Здавна мораль виступала як регулятор поведінки, взаємовідношень людей. Керуючись моральними принципами, люди сприяли життєвості суспільства, його «духовному здоров’ю». У свою чергу, суспільство, підтримуючи і поширюючи ту чи іншу мораль, тим самим формувало людську особистість відповідно до своїх загальноприйнятих ідеалів. Відтак мораль суспільства, відповідно, підтримувалася силою колективної думки і зазвичай — переконаннями людей.

У теперішньому суспільстві норми моралі, якими завжди вимірювались поведінка людей, державні, соціальні цінності, поступово втрачають свою актуальність, почасти нівелюються або навіть перетворюються на свою протилежність.

Особливо зазначені питання загострилися в нинішній час розвитку українського суспільства, коли різко зросла ціна управлінських рішень. Тож про природно-заповідний фонд та управління ним.

Відповідно до статті 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», спеціально упов-новаженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди). Нині, після об’єднання міністерств екології та природних ресурсів і енергетики таким органом відповідно є Міністерство енергетики та охорони довкілля України (Мінекоенергетики).

Свого часу постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 року № 1000 урядовим органом державного управління у складі Мінприроди визначено Державну службу заповідної справи. Остання була наступницею Головного управління національних природних парків і заповідної справи, створеного 13 березня 1995 року.

Указом Президента України від 15 вересня 2003 року № 1039 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» Державна служба заповідної справи була віднесена до складу новоствореного Державного комітету природних ресурсів України, що внесло дезорганізацію в її роботу.

Указом Президента України від 6 березня 2004 року № 317 «Про внесення змін до указів Президента України» Державна служба заповідної справи була повернута до складу Мінприроди.

Однак унаслідок «удосконалення» системи органів центральної виконавчої влади у 2009—2012 роках Мінприроди ліквідувало Державну службу заповідної справи, територіальні органи, науково-методичні центри розвитку заповідної справи. Було скорочено на 85 відсотків кадровий склад. Держава практично втратила систему державного управління розвитком заповідної галузі.

У результаті управління заповідною справою здійснюється не одним уповноваженим органом, а декількома. Але всім відомо, що буває з дитиною в семи няньок.

Із 76 наявних нині установ природно-заповідного фонду, що мають високий ранг заповідання (біосферні та природні заповідники, національні природні парки), 47 підпорядковано Мінекоенергетики, решта 29 — органам виконавчої влади, вищим навчальним закладам, державним науковим організаціям (Міністерству освіти і науки України, Державному агентству лісового господарства України, Національній академії наук України, Українській академії аграрних наук, Київському національному університету імені Тараса Шевченка). Мінекоенергетики з 52 національних природних парків у своєму віданні має 40, з п’яти біосферних заповідників — лише один (Карпатський), а з 19 природних заповідників йому підпорядковано тільки шість.

Підпорядкування однакових за правовим статусом заповідних територій та об’єктів різним державним структурам можна пояснити не чим іншим, як, у кращому разі, корисністю галузевих інтересів або, в гіршому разі, відсутністю здорового глузду в того, хто мав би його мати за посадою і місцем роботи. Одна з основних причин такої ситуації в заповідній справі — відсутність врегулювання цього питання нормами права. Нині немає нормативно-правового документа, який би вичерпно визначав процедури управління природно-заповідним фондом.

Одне слово, життя підказує: потрібен єдиний центр управління заповідною справою — Державне агентство заповідної справи (далі — Держагентство). За його відсутності виникають численні труднощі, пов’язані з різними боками управлінської діяльності. На часі — розроблення моделі інтегрованого управління заповідною справою як галуззю.

У Держлісагентстві, МОН, НАН, УАН України, ДУС, у віданні яких, як зазначалось вище, до цього часу перебувала значна частина установ ПЗФ, фактично відсутні підрозділи, які відповідають за діяльність цих установ.

Відомча розпорошеність установ ПЗФ не дає змоги здійснювати ефективну фінансову політику. Відсутність єдиного головного розпорядника коштів унеможливлює планування бюджетних коштів на розв’язання першочергових, пріоритетних проблем у цій галузі, здійснювати фінансовий контроль за ефективним використанням цих коштів.

Головні розпорядники коштів, у віданні яких є установи ПЗФ, планують їм видатки за залишковим принципом, бо діяльність цих установ не є їх пріоритетом. Відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, підбору, підготовки кадрів, їх навчання з кожним роком загострює кадрову проблему. Можна навести ще низку об’єктивних чинників, що аргументують необхідність єдиної системи управління заповідною справою: державна реєстрація Мін’юстом нормативно-правових актів; забезпечення установ ПЗФ єдиним форменим одягом, зброєю; облік та контроль за здійсненням рекреаційної діяльності тощо. За попередніми розрахунками, держава втрачає майже 300 мільярдів гривень на рік лише за неможливості надання різних екологічних послуг у межах цих територій.

Злиття двох міністерств-антиподів уже за сучасної реорганізації ситуацію ускладнило ще більше. В умовах земельної реформи, децентралізації органів влади, лібералізації соціально-економічних відносин держава може назавжди втратити національне природне надбання як фундаментальну основу її сталого розвитку. Зупинити подальшу деградацію природно-заповідного фонду можливо шляхом корінної перебудови (реорганізації) та створення ефективної системи державного управління заповідною галуззю.

Ситуація, що склалася з природно-заповідним фондом, така само і в історико-культурній сфері. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2002 року № 446 у складі Мінкультури була створена як урядовий орган державного управління Державна служба охорони культурної спадщини (пізніше — Державна служба з питань національної культурної спадщини). Так, з більш як шістдесяти (65) історико-культурних заповідників Міністерству культури, молоді та спорту (Мінкультури) підпорядковано 25, решта 40 перебувають у віданні інших державних структур, переважно місцевих органів державної влади. І Мінкультури навіть не відає (а це мало б бути його пріоритетом), що робиться в цих заповідних установах, якими фахівцями їх укомплектовано тощо.

У сучасному ландшафті поряд із природними елементами співіснують історико-культурні, включаючи сліди життєдіяльності людини (городища, кургани, ділянки історичного культурного шару тощо). У ньому закарбувалась пам’ять про минуле, у ньому живі добро, мораль, інтелект. Тобто сучасні ландшафти можна трактувати як системи асоціативні, інтегральні, водночас історичні, в основі — природні.

Загальновідомо, що природа становить основу матеріального життя людини, а культура, історія народу створюють засади його духовного життя. Тому матеріальне і духовне життя людини як біоістоти і соціуму невіддільні.

Відтак, виходячи з ідеї про нерозривність природного та історичного середовищ, інтерференції (накладання) у багатьох випадках територій та об’єктів природної і культурної спадщини, доречно ставити питання про створення спеціально уповноваженого органу державного управління в галузі організації, охорони та використання природної і культурної спадщини (з підпорядкуванням йому всіх відповідних установ). Тобто вершиною управлінської піраміди національної спадщини згідно з людською логікою повинен би бути один державний орган, один господар.

Насамкінець треба зазначити, що створення системи державного управління заповідною справою буде здійснюватися в межах коштів, передбачених у державному бюджеті України для їх головних розпорядників. Кошти на невеликий штат Держагентства можна вишукати за рахунок удосконалення структури адміністрацій заповідників і національних парків. Наприклад, перегляд чисельності бухгалтерій, планово-фінансових, наукових відділів у регіональному плані на предмет їх об’єднання. Держагентство має розробити основні принципи і процедури з оцінки витрат щодо управління заповідними установами та підготувати Національний план їх стабільного фінансування.

Отже, на часі одним із шляхів практичної реалізації вище зазначеного може бути Указ Президента України «Про Державне Агентство заповідної справи». А також, до слова, розроблення проекту закону України «Про національний природний парк України».

Володимир ГЕТЬМАН, доцент, кандидат географічних наук.

(Державна екологічна академія післядипломної освіти та управління, кафедра заповідної справи).