Рішення регіональних та місцевих комісій ТЕБ та НС, спрямовані на вжиття заходів з ліквідації надзвичайної ситуації, пов'язаної з коронавірусною інфекцією після 25.03.2020, – є втручанням в роботу керівника робіт з ліквідації НС та порушенням закону.

З 25 березня 2020 року документи, підписані особами в регіонах, які називають себе керівниками робіт з ліквідації НС, пов'язаної із коронавірусною інфекцією, – є незаконними.

Нині щодня громадяни України стикаються із ситуаціями, коли голови ОДА, РДА, виконавчих органів рад з посиланням на якісь протоколи засідань комісій ТЕБ та НС різних рівнів грубо порушують закони та Конституцію під приводом боротьби з коронавірусною інфекцією. Деякі витівки чиновників не тільки призводять до створення зайвого напруження в суспільстві, а й підпадають, на мій погляд, під дію Кримінального кодексу України та Кодексу про адміністративні правопорушення. Очевидним є незнання, чи нерозуміння керівниками різних рівнів законодавства у сфері цивільного захисту, неухильно дотримуватись якого в надзвичайній ситуації вони ЗОБОВ'ЯЗАНІ.

Як людина, яка не просто керувалась у своїй роботі нормативною базою у сфері цивільного захисту, а є співавтором значної кількості документів державного рівня в цій сфері та безпосередньо керувала 42-тисячною Оперативно-рятувальною службою цивільного захисту, вважаю за необхідне роз'яснити основні законодавчі засади функціонування цивільного захисту в Україні. Спробую якомога простішою і мінімально офіційною юридичною мовою.

По-перше, захист населення і території може бути зі зброєю і без неї. Зі зброєю захищати – прерогатива ЗСУ та деяких інших органів, що можуть зброю використовувати. А все, що робиться із захисту населення і території від якоїсь загрози і не потребує використання зброї, можна в принципі віднести до цивільного захисту.

Система цивільного захисту країни досить складна. Законодавче забезпечення цивільного захисту базується на декількох основоположних документах. Серед них Кодекс цивільного захисту України (далі Кодекс).

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5403-17#n1004

А також Постанова Кабміну від 09.01.14 № 11 "Про затвердження Положення про єдину державну систему цивільного захисту" (далі Постанова про ЄДСЦЗ).
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/11-2014-п#n10

Кодекс розроблявся у 2010-2012 роках, прийнятий у 2012-му і набрав чинності у 2013-му. Цей документ увібрав у себе декілька законів. Пересічному громадянину розібратися в ньому досить складно, хоча більшість речей в ньому виписано чітко і чиновникам різних рівнів його треба читати, вивчати і виконувати. Ну, а як не можеш, то не берись. Ніхто ж у владу нікого насильно не заганяв.

Так от, відповідно до п. 1 ст. 8 Кодексу, ЄДСЦЗ складається із функціональних та територіальних підсистем. Функціональними керують відповідні міністри, територіальними – голови ОДА та міських адміністрацій м. Київ та м. Севастополь. Також відповідні ЦОВВ утворюють спеціалізовані служби цивільного захисту.

Наприклад, підрозділи поліції, які залучаються до виконання завдань у разі надзвичайної ситуації – це сили спеціалізованої служби цивільного захисту охорони публічного (громадського) порядку функціональної підсистеми ЄДСЦЗ із забезпечення публічної (громадської) безпеки і порядку, безпеки дорожнього руху МВС, відповідно до додатків № 1 та № 2 до Положення про ЄДСЦЗ.

Територіальні підсистеми – це все те, що є і може бути залучено для цивільного захисту в області і підпорядковане Голові ОДА.

Відповідно до п. 1 Положення про ЄДСЦЗ, єдина державна система цивільного захисту (ЄДСЦЗ) – це сукупність органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Тобто в ній розрізняють органи управління та сили і засоби.

Органами управління відповідно до п. 10 Положення про ЄДСЦЗ є на державному рівні – КМУ, ДСНС та Міністерства і інші Центральні органи виконавчої влади.

На регіональному рівні (обласному) – ОДА, та Управління ДСНС в областях. На місцевому рівні – РДА, виконкоми рад та районні підрозділи ДСНС. Сили – це всі підрозділи, служби та формування, які залучаються до виконання завдань безпосередньо на місцях.

Пунктом 11 Положення про ЄДСЦЗ окремо виділяються такі органи в цивільному захисті, як КООРДИНАЦІЙНІ. ТОБТО ТІ, ЯКІ НІЧИМ НЕ УПРАВЛЯЮТЬ (ніякими силами), А ЛИШЕ КООРДИНУЮТЬ. Серед таких органів і є комісії техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (ТЕБ та НС).

На державному рівні – Державна комісія ТЕБ та НС. На обласному – регіональна. На місцевому (місто, район, район в місті, селище) – місцева. Ці комісії діють виключно на підставі Положень про них, які затверджуються КМУ та керівниками органів управління, які утворили такі комісії. На державному рівні – урядом у вигляді постанови, на обласному – головою ОДА, на місцевому – керівниками виконкомів (міські і селищні голови), головами РДА.

Положення про регіональні та місцеві комісії повинні відповідати Типовому положенню відповідно до Постанови КМУ від 17.06.2015 № 409 "Про затвердження Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій". Повноваження комісій не можуть виходити за межі Типового положення.

А першим із основних завдань регіональної комісії є "координація діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій..." (підпункт 1 пункту 3 Типового положення).
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/409-2015-п

Дуже важлива деталь. Ніде в нормативній базі не передбачено, що комісії ТЕБ та НС різних рівнів мають якесь пряме вертикальне підпорядкування між собою. Тобто міська не підпорядкована обласній, а обласна не підпорядкована державній. Але комісія нижчого рівня поряд із Конституцією та законами керується і рішеннями комісії вищого рівня. Лише керується, а не підпорядковується.

Типове положення пронизано такими термінами, як "комісія координує", "організовує", "сприяє", "вживає заходів", "залучає", "інформує" і т.д. Тобто все те, що і притаманне координації, а не прямому управлінню.

Типове положення чітко обмежує повноваження комісій у разі надзвичайних ситуацій, регіональної комісії – регіональним рівнем НС, а місцевої – місцевим рівнем НС. Зокрема, це вказано в абзаці другому підпункту 3 пункту 4 Типового положення.

У зв'язку з поширенням інфекційного захворювання, пов'язаного із коронавірусом COVID-19, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову від 11.03.2020 № 211, пунктом 1, якої встановив з 12.03.2020 НА ВСІЙ ТЕРИТОРІЇ УКРАЇНИ карантин та визначив низку тимчасових обмежень. Одразу зазначу, що обмежувати Конституційні права громадян КМУ не має права. Зокрема, право на пересування можна обмежити тільки законом.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/211-2020-п

Тобто з 12 березня зона карантину – ВСЯ ТЕРИТОРІЯ України. Відповідно кордон зони карантину – ДЕРЖАВНИЙ КОРДОН України. І не може бути з однієї і тієї ж причини окремого КАРАНТИНУ В КАРАНТИНІ, тобто в окремому регіоні України.

Далі своїми Розпорядженнями КМУ встановив режим надзвичайної ситуації для територіальних підсистем ЄДСЦЗ Житомирської та Чернівецької областей – 16.03.2020, Київської – 18.03.2020, Івано-Франківської, Дніпропетровської областей та міста Києва – 20.03.2020, Донецької, Тернопільської та Черкаської областей – 23.03.2020. Тобто простою мовою – оголосив у цих регіонах НС регіонального рівня, пов'язану з коронавірусом.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/320-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/321-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/322-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/323-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/324-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2020-р

Але незрозумілим є те, чому керівники адміністрацій цих регіонів звертались для цього до КМУ, коли такі повноваження надано їм самостійно відповідно до абзацу третього пункту 23 Положення про ЄДСЦЗ. І вже 25.03.2020 у зв'язку із поширенням коронавірусної інфекції по всій території України Кабмін установив для Єдиної державної системи цивільного захисту режим надзвичайної ситуації своїм розпорядженням від 25.03.2020 № 338-р.

Усю ЄДСЦЗ, з усіма її територіальними і функціональними підсистемами, КМУ перевів у режим НС. У тому числі і з територіальними підсистемами тих регіонів, де до цього були оголошені НС регіонального рівня. Спочатку до 24.04.2020, а потім тричі продовжив період. До 11 травня – постановою від 22.04.2020 № 291, до 22 травня – постановою від 04.05.2020 № 343 та до 22 червня – постановою від 20.05.2020 № 392. Щоправда, теж незрозуміло, для чого було встановлювати термін, а потім його продовжувати. Коли буде ліквідована НС, невідомо НІКОМУ, в тому числі і КМУ. Тому документ мав би бути без кінцевої дати переведення ЄДСЦЗ в режим НС, а по завершенню ліквідації – видано Розпорядження про переведення ЄДСЦЗ в режим повсякденного функціонування.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/338-2020-р
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/291-2020-%D0%BF#n34
https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-vnesennya-zmin-do-deyakih-aktiv-a343?fbclid=IwAR0oR_dqYP_Za8NgH6k5gNrfwBLkNJhbW5pm_kaLZDv1bSheF8rWVMxMSNE
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/392-2020-п#n200

Тобто 25.03.2020 КМУ оголосив НА ВСІЙ ТЕРИТОРІЇ УКРАЇНИ медико-біологічну надзвичайну ситуацію природного характеру ДЕРЖАВНОГО РІВНЯ, пов'язану з коронавірусною інфекцією, визначивши її рівень відповідно до Постанови від 24.03.2004 № 368 "Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями".
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/368-2004-п

Надзвичайні ситуації, які тривали до цього в декількох регіонах, переросли в одну НС ДЕРЖАВНОГО РІВНЯ. З 25.03.2020 не існує окремих НС, пов'язаних із коронавірусом у жодній із областей. А отже, і повноваження керівників робіт з ліквідації цих НС в регіонах автоматично припинені. Законодавство не передбачає видання жодного документа з цього приводу при ситуації, коли, простою мовою, мала аварія переросла у велику катастрофу і рівень НС підвищено.

З 25.03.2020 в Україні ОДНА НС, пов'язана з корона вірусом, і ОДИН керівник робіт з ліквідації НС державного рівня, оскільки пунктом 2 цього ж розпорядження від 25.03.2020 Кабмін визначив: "Призначити заступника Міністра охорони здоров'я – головного державного санітарного лікаря України керівником робіт з ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, пов'язаної з поширенням на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі – надзвичайна ситуація)", а 15.04.2020 керівником робіт з ліквідації призначено Міністра охорони здоров'я відповідно до змін, внесених в Розпорядження № 338-р, постановою КМУ від 15.04.2020 № 340.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/340-2020-п

Це надзвичайно важливе рішення, яке відповідає ст. 75 Кодексу цивільного захисту України. Комісію з ліквідації НС Кабмін не утворював. А пунктом 4 цього ж Розпорядження КМУ визначив "Координацію заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайної ситуації покласти на Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій".

Зазначу. Не на Державну комісію ТЕБ та НС ТА регіональні і місцеві, а ЛИШЕ на Державну.

І ось тут починається найцікавіше. Ми маємо НС державного рівня, а основоположним документом у цивільному захисті, в тому числі при ліквідації НС є Кодекс цивільного захисту. Звісно, після Конституції. І от Кодекс гласить таке. Тут треба цитувати. Пункт 1 ст. 75 каже так: "Керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації призначається для безпосереднього управління аварійно-рятувальними та іншими невідкладними роботами під час виникнення будь-якої надзвичайної ситуації". Наголошую, керівник, а не керівники. Він в НС завжди ОДИН. І в нашому випадку він призначений. Це міністр Максим Степанов. Пункт 6 ст. 75 зазначає: "Ніхто не має права втручатися в діяльність керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації". Тут треба пояснити. "НІХТО" – це взагалі ніхто. Навіть Президент. Навіть той, хто призначив керівника робіт. І так прописано неспроста. Це "ніхто" вистраждане кров'ю і життями. І написано воно в тексті закону, щоб під час ліквідації НС було "єдиноначаліє" однієї людини, а не втручання в процес ліквідації начальників різних рівнів.

Керівник виконує роботи з ліквідації, як вважає за потрібне і після ліквідації подає звіт органу, який його призначив відповідно до п. 10 ст. 75 Кодексу, та несе персональну відповідальність відповідно до п. 11 ст. 75.

Отже. Все, що робиться органами управління, координації і силами цивільного захисту, в тому числі спеціалізованими службами цивільного захисту (і такими, якою є під час НС поліція) по всій країні з метою боротьби з коронавірусом, повинно робитися ТІЛЬКИ на виконання рішень керівника робіт з ліквідації НС, з 25.03.2020 по 15.04 2020 – заступника міністра охорони здоров'я України Віктора Ляшка, а з 15.04.2020 – міністра охорони здоров'я України Максима Степанова.

Відповідно до пункту 8 ст. 75 Кодексу "Рішення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації оформляється розпорядженням". Відповідно до ст. 76 Кодексу керівник робіт з ліквідації НС може утворити штаб, який він і очолює. Ніяких додаткових штабів у регіонах законом не передбачено.

Отже. Очевидним є факт, що з 25 березня всі заходи, які вживаються із протидії коронавірусній інфекції, можуть бути тільки за рішенням керівника робіт з ліквідації НС. На даний момент – міністра Максима Степанова. У тому числі залучення підрозділів поліції і Нацгвардії як сил цивільного захисту. Всі рішення виконавчих органів рад, голів органів місцевої виконавчої влади, протокольні рішення регіональних та місцевих комісій ТЕБ та НС щодо протидії коронавірусній інфекції, прийняті після 25.03.2020 без розпорядження на те керівника робіт з ліквідації НС є втручанням в роботу керівника робіт з ліквідації НС і порушенням ст. 75 Кодексу цивільного захисту. Закон є закон. І він має вищу юридичну силу ніж постанови та розпорядження.

Заборона в'їзду/виїзду будь-де всередині країни – це пряме порушення ст. 33 Конституції України. І Закон "Про захист населення від інфекційних хвороб", на який дехто посилається замість дотримання норм Кодексу під час НС, не передбачає такої заборони, а тільки допускає можливе встановлення певних обмежень. Так званий особливий режим в'їзду/виїзду не має законодавчого визначення, а тому не може обмежувати Конституційне право на пересування. Тому такими обмеженнями можуть бути, наприклад, заборона пересування організованих груп, певних видів громадського транспорту, скасування регулярних маршрутів і т.д. Навіть вимірювання температури тіла. Але в жодному разі не заборона пересування, оскільки це право є конституційним.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1645-14#Text

Ще раз треба наголосити, що Кодекс є спеціальним законом у сфері цивільного захисту і прийнятий пізніше Закону "Про захист населення від інфекційних хвороб". І оскільки норми Закону "Про захист населення від інфекційних хвороб", які передбачають адміністративні заходи при в'їзді/виїзді не є медичними, а є елементами суто цивільного захисту, то застосовувати законодавство необхідно комплексно, не забуваючи про те, що при НС норми Кодексу є пріоритетними. А, якщо комусь дуже не хочеться керуватись нормами Кодексу, то не треба було просити оголошувати надзвичайну ситуацію.

Відповідно до підпункту 2 п. 7 ст. 75 Кодексу керівник робіт з ліквідації НС може обмежити доступ населення в зону НС. Знову-таки, лише обмежити. Але зоною НС в цьому разі є вся територія України відповідно до того-таки Розпорядження від 25.03.2020 № 338-р. Значить, межами зони НС є державний кордон України. Усе населення країни вже опинилося всередині зони НС. І все, що може з ним зробити керівник робіт з ліквідації НС, – це прийняти рішення з евакуації відповідно до підпункту 1 п. 7 ст. 75 Кодексу. От тільки питання, куди.

Повна заборона пересування (в'їзду/виїзду) не може бути встановлена, як обмежувальний захід навіть у разі введення правового режиму надзвичайного стану з причини надзвичайної ситуації. Такі додаткові заходи виписано в ст. 18 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" у вигляді комендантської години і не можуть бути застосовані при введенні надзвичайного стану з причини надзвичайної ситуації.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1550-14#Text

Посилання поліцейських при зупинці т/з на КПП на п. 7 ст. 35 Закону "Про Національну поліцію" з 25 березня є безпідставними. Цей пункт передбачає причину зупинки "якщо УПОВНОВАЖЕНИЙ орган державної влади прийняв рішення про обмеження чи заборону руху". Уповноважити на це відповідний орган з 25 березня може тільки керівник робіт з ліквідації НС.

З 25 березня не існує ніяких керівників робіт з ліквідації НС в областях, а всі документи, підписані ними після цієї дати, є незаконними. Ну а погодження деякими комісіями закупівель конкретних речей – взагалі запитання "цікаве". Які дії посадових осіб підпадають під ст. 365 Кримінального кодексу, а які під ст. 186 КУпАП вирішувати відповідним органам.
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14#n2554
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10#n2029

Додатково зазначу, що, виходячи із викладеного вище, голови ОДА одночасно є керівниками органу управління цивільного захисту, головами регіональних комісій ТЕБ та НС та керівниками територіальних підсистем ЄДСЦЗ і за їх діяльність несуть персональну відповідальність.

А для того, хто каже: "Давайте Конституцію будемо вивчати і дбати про те, щоб ми дотримувалися всіх законів у посткарантинний час. Давайте тоді, коли закінчиться карантин, продемонструємо, які ми, українці, законослухняні та не порушуємо жодних правил". Зазначу лише, що верховенство права карантином ніхто в країні не скасовував, а відповідно до ст. 19 Конституції України "Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text

Останніми днями судові інстанції України вже почали визначати застосування деяких згаданих мною заходів незаконними та антиконституційними. Це радує. Але заява міністра юстиції, мовляв, він згідний з тим, що влада діяла "на межі закону", не може не дивувати.

З повагою

Сергій ДАНИЛЮК,
доктор технічних наук, перший заступник Голови ДСНС України (2013—2014), голова експертної комісії ДСНС України з визначення рівнів та класів НС (2013—2014), головний державний інспектор з нагляду(контролю)у сфері пожежної та техногенної безпеки України (2013—2014).