На старті реформи децентралізації влади її ініціатори запевняли представників місцевих рад та їх асоціації про те, що результатом цих перетворень неодмінно буде підвищення ролі та розширення можливостей місцевого самоврядування у розв’язанні проблем місцевого значення та покращенні рівня надання послуг населенню.

Що ж відбувається насправді? Про реальні результати реформи на сьогоднішньому етапі розповів нашому кореспонденту один з активних її прихильників та учасників — перший віце-президент, виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, депутат обласної ради п’ятого-сьомого скликань, заслужений юрист України Микола Тітов (на знімку).

— Як ви оцінюєте, шановний Миколо Іллічу, перебіг реформи з децентралізації влади? Чи все, що було задумано на початку перетворень, успішно реалізується на практиці?

— Відповідь на таке досить складне запитання хочу поділити на дві частини, оскільки необхідно окремо оцінити різні етапи реформи.

Щодо першого етапу, то старт реформування вважаю досить успішним. Так, Кабінетом Міністрів України ще 1 квітня 2014 року була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка стала своєрідною дорожньою картою у визначенні послідовності кроків із реалізації реформи. В тому числі була передбачена підготовка законопроектів, які можна було прийняти без внесення змін до Конституції України; висувалися пропозиції щодо вдосконалення Основного Закону держави, а також пропонувався перелік наступних законів, які б працювали в частині децентралізації влади вже у рамках реалізації положень нової редакції Конституції України.
Ухвалені у подальшому закони, наприклад про добровільне об’єднання та співробітництво територіальних громад, а також інші, стали основою для їх укрупнення та виконання соціальних проектів, а переведення місцевих рад об’єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з Міністерством фінансів України та зміни до Бюджетного кодексу України значно збільшили їх фінансові можливості.

Крім того, на першому етапі реформи з метою заохочення громад до об’єднання державою були залучені значні кошти Державного фонду регіонального розвитку, які дали змогу першопрохідникам істотно покращити інфраструктуру громад, утворити ЦНАПи та реалізувати низку інших проектів.

До позитиву реформи я також можу віднести досить успішне проведення укрупнення районів. Адміністративні центри районів, на нашу думку, мають стати центрами нових територіальних підрозділів центральних органів влади, судових, правоохоронних та контролюючих органів.

— Чи є успіхи на другому етапі реформи з децентралізації влади?

— По іншим напрямам реформи на другому її етапі результати, на жаль, уже не такі добрі. Насамперед не вдалося реалізувати положення вищезазначеної концепції щодо внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади, тобто поставити у законодавчому полі, як кажуть у народі, «коня попереду воза». Як результат, подальші кроки в частині законодавчого забезпечення реформи припинили бути системними.

Слід зазначити, що частина проблем виникла ще тоді, коли державні адміністрації, підтримуючи ініціативи місцевих рад та бажаючи відрапортувати «нагору» про успіхи, нерідко надавали позитивні висновки та істотно завищені очікування про варіанти можливих об’єднань громад без належної оцінки ризиків щодо їх спроможності, а обласні ради взагалі були відсторонені від процесу формування перспективних планів об’єднання громад.

Як результат, у державі було утворено чимало громад із незначною кількістю населення (3—5 тис. жителів), а отже, із їх низькою спроможністю.

Ця проблема стала визначальною на другому етапі реформи, коли вже було завершено утворення укрупнених громад та розпочалася передача до сільських, селищних, міських рад усіх об’єктів спільної власності, які є на їх території.

Але частина громад, особливо сільських, з урахуванням того, що не забезпечені належним фінансовим ресурсом, виявилася не готовою до прийняття та утримання такої кількості об’єктів.

Переконаний, що у подальшому настане реальне скорочення (так звана оптимізація) низки комунальних об’єктів (наприклад дитячих музичних чи спортивних закладів), що призведе до звільнення педагогічних та інших працівників, а для учнів — до зменшення обсягу необхідних та вкрай важливих послуг спеціалізованих навчальних закладів.

Такий підхід не тільки суперечить самій меті проголошеної реформи, а й ставить під великий сумнів її результати!

— Чому так сталося та чи є можливість виправити ситуацію?

— Держава, визначаючи правила гри, має забезпечувати і механізми, і ресурси для виконання цих правил. Особливо це важливо у співвідносинах державної влади і місцевого самоврядування. Адже децентралізація влади — це не тільки передача органам місцевого самоврядування додаткових повноважень (а отже і відповідальності), а й передача фінансового ресурсу на їх виконання.

Щодо виконання першої частини, то держава у примусовому порядку вже передає повноваження (тобто зобов’язання), наприклад, з утримання закладів у сфері освіти, охорони здоров’я, культури і спорту та навіть цивільної оборони і протипожежної безпеки, а також здійснювати компенсацію витрат пільговикам у сфері перевезення, медичних послуг тощо.

Але ви не знайдете жодного нормативного акта, який би обраховував загальну фінансову потребу органів місцевого самоврядування для забезпечення виконання таких повноважень. До того ж у місцевих рад є ще й власні повноваження, наприклад щодо утримання доріг, освітлення вулиць, водопостачання та водовідведення, надання інших послуг. На їх виконання місцеві ради теж мають закладати відповідні кошти.

Нагадаю, що за законодавством обсяг повноважень, і власних, і делегованих, у всіх місцевих рад однаковий, але рівень спроможності громад різний, а отже, вони надаватимуть послуги різного обсягу та якості, що протирічить меті реформи.

Тому держава не може допускати передачу повноважень і відповідальності до місцевого самоврядування у порушення ст. 143 Конституції України, тобто без належного їх фінансування.

Але факти говорять про інше. Наприклад, змінами до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 17.11.2020 року держава зобов’язала сільські, селищні, міські ради взяти з 1 січня 2021-го на утримання всі об’єкти, які раніше були у спільній власності територіальних громад району, але не питаючи їх згоди та без урахування фінансових можливостей місцевих рад.

Переконаний, що цього робити було не можна, бо, по-перше, це є фактично політичний диктат та надмірне втручання держави в організаційну самостійність місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення. Такі дії протирічать не тільки положенням Конституції України, а й положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

По-друге, це є порушенням вимог абзацу 3 пункту 10 розділу 5 «Прикінцеві та перехідні положення» цього ж Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки вони визначають, що районні та обласні ради не зобов’язані, а повинні передавати сільським, селищним, міським радам комунальні об’єкти, але не всі, а окремі об’єкти спільної власності і лише за пропозицією місцевих рад, тобто з урахуванням їх фінансових можливостей та у невизначений термін.

— А хто ж утримуватиме об’єкти, які не зможуть прийняти місцеві ради базового рівня?

— Наша асоціація запропонувала правовий вихід із ситуації, що склалася. Необхідно терміново змінити імперативну норму у профільному законі про обов’язковість передачі всіх об’єктів та у строк не пізніше 1 липня 2021 року. Закон має лише зазначити обов’язок районних рад, які стали правонаступником райрад, що ліквідуються, приймати рішення, але у термін не пізніше двох місяців з дня надходження до районних рад пропозицій сільських, селищних, міських рад про передачу громадам таких окремих об’єктів. Тобто за їх ініціативою та за наявності у них фінансових можливостей.

Інші об’єкти, які не можуть утримуватись деякими місцевими радами, мають залишатися у спільній власності територіальних громад району під управлінням районних рад та продовжувати надавати послуги жителям населених пунктів усього району.

Слід наголосити, що навіть у разі наявності рішення районної ради про передачу громаді об’єктів комунальної власності, які розміщені на їх території, але які вони не можуть утримувати, рада таких громад згідно з пунктом 31 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» може знову делегувати райраді повноваження щодо управління такими об’єктами.

Запропоновані зміни не перешкоджають депутатам сільських, селищних, міських рад (у разі збільшення фінансових можливостей) ініціювати передачу цим громадам у будь-який час та будь-яких об’єктів спільної власності, що розміщені на їх території, а райради будуть зобов’язані у двомісячний термін після звернення передати їх громадам. Це і стане реальним розподілом повноважень між різними рівнями місцевих рад та виявленням партнерського ставлення держави до місцевого самоврядування.

— А чи є у районних рад фінансові можливості утримувати об’єкти спільної власності?

— Це дуже важливе і навіть ключове питання. Знову змушений говорити про необхідність збереження паритету у відносинах державної влади і місцевого самоврядування, оскільки законодавець, не прорахувавши негативні наслідки та, на наш погляд, у порушення конституційних норм, ще 19 вересня та 15 грудня 2020 року вніс зміни до Бюджетного кодексу України, виключивши районні ради із фінансової мережі на отримання державних коштів, а також невмотивовано обмеживши перелік джерел стабільного наповнення районного бюджету.

Чому ми вважаємо такі зміни порушенням Основного Закону?

Нагадаю, що стаття 143 Конституції України визначає, що районні ради забезпечують:
— формування, затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку району, контроль за їх виконанням;
— формування та затвердження районних бюджетів, у тому числі з коштів державного бюджету, для їх відповідного розподілу між територіальними громадами;
— виконання спільних проектів за рахунок коштів районного бюджету;
— виконання спільних проектів за рахунок коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, а також забезпечення контролю їх виконання та інших повноважень. Тобто ці повноваження гарантовані Конституцією України.

Хтось змінив Конституцію в цій частині? Ні!

Тому для мене як юриста є аксіомою те, що норми законів та інших нормативно-правових актів не можуть суперечити нормам Основного Закону держави. Навіть такий важливий закон, як Бюджетний кодекс України, не може через обмеження фінансових можливостей так брутально зменшувати обсяг конституційних повноважень районних рад.

Зазначу, що у результаті змін Бюджетного кодексу України у всіх без винятку областях держави обсяг коштів районних бюджетів уже з 1 січня 2021 року не дає змоги новоутвореним укрупненим районним радам не тільки утримувати об’єкти спільної власності, а й виплачувати заробітну плату працівникам апарату цих рад та працівникам райрад, що ліквідуються.

Усе це неминуче призведе зокрема і до утворення заборгованості з заробітної плати, а отже, виникнення підстав для притягнення керівників райрад до встановленої законом відповідальності.

До відома, бюджети райрад Харківської області з 1 січня 2021 року становлять від 60 до 700 тис. грн при необхідних у середньому 2,5 млн грн, і це тільки для виплати заробітної платні без урахування виплат вивільненим працівникам!

— То який же вихід бачить ваша асоціація та що необхідно змінювати для забезпечення сталої роботи місцевих рад?

— Я вже назвав низку наших пропозицій стосовно змін у профільному законі щодо порядку передачі до сільських, селищних, міських рад об’єктів спільної власності територіальних громад, які, на наш погляд, сприятимуть забезпеченню сталого розвитку громад та збереженню обсягів і якості надання послуг населенню.

Одночасно необхідно терміново внести зміни і до Бюджетного кодексу України щодо повернення районних рад до фінансової мережі для отримання коштів із державного бюджету, а також щодо закріплення за районними радами стабільних джерел наповнення районних бюджетів.

— Які ж це стабільні джерела? За рахунок чого, на вашу думку, можуть наповнюватись районні бюджети?

— Спочатку я ще раз нагадаю про те, що за Конституцією України та чинним законодавством усі районні ради мають досить значний обсяг повноважень та у співпраці з районними державними адміністраціями, які є їх виконавчими органами, зобов’язані забезпечувати сталий соціально-економічний та культурний розвиток районів.

Нагадаю їх перелік у сферах:
1) освіта:
а) утримання шкіл-інтернатів загального профілю, спеціалізованих шкіл, закладів позашкільної освіти.
2) охорона здоров’я:
а) співфінансування оплати медичних послуг, що надаються в рамках програми державних гарантій медичного обслуговування населення, для покриття вартості комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я, засновником яких є районна рада;
б) місцеві програми розвитку та підтримка комунальних закладів охорони здоров’я, засновником яких є районна рада, і місцеві програми надання населенню медичних послуг понад обсяг, передбачений програмою державних гарантій медичного обслуговування населення.
3) культура:
а) утримання об’єктів культури, зокрема шкіл мистецтв, районних будинків культури, музеїв тощо.
4) фізкультура, туризм і спорт:
а) утримання спільних об’єктів фізкультури та спорту: стадіонів, басейнів та інших об’єктів спортивного призначення;
б) розвиток туризму і спорту.
5) соціальний захист населення:
а) утримання закладів соціального захисту: будинків для людей похилого віку, дитячих будинків;
б) програми підтримки людей з обмеженими можливостями.
6) архітектура та комунальне господарство:
а) утримання архітектурних пам’яток місцевого значення;
б) утримання спільного комунального майна та підприємств комунальної власності територіальних громад району;
в) утримання доріг та транспортної інфраструктури місцевого значення, будівництво місцевих доріг;
г) захист навколишнього природного середовища, розвиток рекреаційного потенціалу території району, природоохоронні заходи з охорони навколишнього природного середовища;
д) організація збору та утилізації твердих побутових відходів на території району;
е) програми надання послуг із водопостачання та водовідведення.
7) програми з розвитку економічного потенціалу районів з метою залучення інвестицій.
8) утримання трудових архівів району.
9) заходи з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
10) інші місцеві програми.

— Але для реалізації цих повноважень районні ради, як ви вже зазначали, мають бути забезпечені фінансовим ресурсом. То які ж це ресурси?

— На наше переконання, таким об’єктивним та стабільним ресурсом мають стати:
— 3 відсотки податку на доходи фізичних осіб, що сплачується на відповідній території;
— 1 відсоток рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату (крім рентної плати за користування надрами в межах континентального шельфу), що зараховується за місцем розміщення (місцем видобутку відповідних природних ресурсів);
— 3 відсотки плати за землю, що сплачується на відповідній території;
— 3 відсотки єдиного податку, що сплачується на відповідній території.

Наголошую, що це не наші забаганки, а реальні пропозиції змін до Бюджетного кодексу України, які дадуть змогу стабілізувати роботу новообраних районних рад та забезпечити належний вплив і контроль представницьких органів та сталий розвиток укрупнених районів.

— Яка ж подальша доля ваших пропозицій?

— Вищезазначені пропозиції наша асоціація скерувала до Української асоціації районних та обласних рад для подальшого звернення до Верховної Ради України.

Сподіваємось на їх підтримку, оскільки вони повертають профільне законодавство у конституційне поле та, що не менш важливо, без участі Конституційного Суду України. Переконаний, що народні обранці мають знати реальну ситуацію щодо законодавчого забезпечення реформи та наявні проблеми, а тому самостійно та оперативно можуть вносити корективи.

Впевнений, що у державі всі стейкхолдери, тобто учасники процесу, як і ми, зацікавлені в успішному продовжені реформи з децентралізації влади з тим, щоб жителі нашої країни відчули її позитивні результати.

— Побажаємо всім нам успіхів на цьому шляху та відновлення партнерських відносин державної влади і місцевого самоврядування!

Розмовляв Микола Косий.