Якщо сучасному громадянину України запропонувати оцінити конституційний стан національно-державного устрою в Україні, то для переконливої відповіді знайдеться достатньо аргументів, щоб підтвердити конституційну аксіому — це цілісність держави, непорушність її території, верховенство народного суверенітету України. 

Господарі своєї долі

 Але завжди складними залишаються такі принципові питання, як право Українського народу бути господарем своєї долі, а це залежить від наявності у територіальних громад самостійності і спроможності реалізувати власну компетенцію, що безпосередньо зв’язано з правом народу на установчу владу. Для народу — як суверена — установча влада означає право встановлювати єдиний і прийнятний для нього конституційний лад, застосовувати волю громадян у всіх сферах їх участі і необмеженого впливу на державу, яка повинна обслуговувати суспільство, проводити політику в їх інтересах, встановлювати засади демократії і форму правління, закріплюючи права і свободи людини в Конституції України.

Для конституційного права визначення критерію кількості осіб етнічного походження для поняття «народ» не береться до уваги. 

За наявності чинної Конституції України, найважливішим елементом конституційного ладу виявилися такі категорії, як правосуб’єктність територіальних утворень.

Сьогодні важливо приділити увагу інтересам територій, які стають вирішальними у розумінні права на самостійність, самоврядування, а також задоволення вимог власного облаштування громадянами свого життя як активної частини суспільства в державі. Слід окремо пояснити важливість цього питання. Принцип вільного господарювання на своїй території, розпоряджання власними ресурсами для громадян, які становлять Український народ, не кореспондує із змістом статей 13 і 14 Конституції України. Щоб не загострювати це питання — громадяни повинні мати право доступу на відповідних територіях громад у користуванні (не кажучи про право розпорядження та контролю). Це стосується діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо раціонального використання земельних, водних та інших природних ресурсів, надр та інших об’єктів права власності Українського народу, які знаходяться, зокрема, в кожному регіоні.

Проблеми народовладдя

У цьому відношенні Конституція України поки неспроможна дати відповіді на широке коло проблем, які стосуються народовладдя, а саме установчої влади народу в центрі і на місцях. Очевидним для громадян є також серйозні розбіжності розподілу влади на трьох рівнях — загальнодержавному, регіональному і місцевому.

Що перш за все кидається в очі? Несформульованість принципів реалізації декларованого конституційного постулату: народ — є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Вчені-конституціоналісти намагалися привернути увагу Конституційної Асамблеї і довести концептуально запропоновані нові механізми здійснення народовладдя, зокрема, у відносинах безпосереднього волевиявлення народу, громадян по відношенню до центральної влади. Проте їх зусилля були марними і тому цінний матеріал залишився без уваги, хоча рекомендації відносно змін до Конституції мали вигляд реформаторських. Реалії сьогодення вказують, що

 найперше підлягає перебудові державна влада, яку повинен безпосередньо контролювати народ, отримавши у змінах до Конституції належні важелі в соціальному управлінні.

Громадяни мають отримати гарантовані Конституцією нові засади самостійності у вирішенні всіх питань місцевого характеру, здійснюючи свою волю безпосередньо. Органи управління на місцях мають бути наділені населенням територій делегованими повноваженнями, щоб мати можливість взаємодіяти з органами центральної влади. Актами установчої влади, які приймаються через форми народного волевиявлення, можуть бути не тільки Конституція і закони, а‘ й декларації, маніфести, статути, якими запроваджуються, установлюються, узаконюються владні повноваження на регіональному і місцевому рівнях.

У такий спосіб установча влада народу встановлює і утверджує «фактичну конституцію», тобто систему здійснення й організації влади, що задовольняє потреби населення, визначає особливості правопорядку в окремих місцевостях, у кожному конкретному випадку. Саме в цьому об’єктивному моменті слід передовсім шукати пояснення того, що 

поняття «народ» в аспекті здійснення установчої влади в межах певної території розуміють за конституційним принципом як усіх індивідів, об’єднаних єдиним походженням від громадянства України.

Хто має почути голос народу? Безумовно, демократична влада! Це для суспільства — найвагоміше.

Сьогодні нині чіткою і зрозумілою для українського народу є постановка питання не про федеративний устрій замість унітарного, а про децентралізацію влади і нові засади парламентського устрою. За існуючою загальною кількістю представників народу-членів парламенту можливо впровадити двопалатний парламент і до верхньої палати мають направлятися обрані у регіонах представники за кількістю пропорційною населенню регіону. Нижня палата  — асамблея народних депутатів — має інший принцип її формування.

Національно-персональна ідентифікація

Окремої уваги потребує проблема введення до статті 38 Конституції безперервності функціонування депутатського корпусу до фактичного закінчення повноважень депутатів і відповідно з найкоротшим строком набуття статусу новим складом парламенту. Цей принцип має стати конституційним критерієм ефективності законодавчої влади. Щодо принципу пропорційності народного представництва варто звернутися і до історичного досвіду, коли Українська Центральна Рада Універсалом 9 січня 1918 року прийняла Закон «Про національно-персональну автономію». Ключова роль у законі належала положенням, які стосуються національно-персональної ідентифікації. Це був у ті часи чудовий приклад застосування юридичної думки в національно-державному будівництві. Мав би розроблятися суспільний договір про Національний Союз, об’єднуючи юридичним шляхом волевиявлення корінних народів і при наявності не менше 10 тисяч підписів громадян передбачалось приєднання до нього національних меншин. Ця форма давала можливість не тільки враховувати, а й реалізувати на встановлених принципах етнонаціональну політику та інтереси всіх національних меншин в УНР. Право представництва забезпечувало вирішення питань волевиявлення громадян у творенні свого національного життя як невід’ємного права нації. Але цей закон був приречений історичними подіями не на користь української держави.

Натомість зрозуміло, що кожна вказана пропозиція має бути всебічно проаналізована і оцінена щодо її прийнятності. Адже громадяни прагнуть на нових реаліях побудувати своє співіснування, тому у змінах до Конституції слід передбачити якнайповніше застосування не тільки представницьких, а й прямих форм волевиявлення. Конституційна модель народовладдя вимагає нових концептуальних підходів, зокрема, виділення учасницької демократії, яку у чинній Конституції сховали за принципом: «громадяни мають право брати участь в управлінні державою...» (стаття 38).

Можливість побудувати нову нормативну модель у конкретних напрямах впливу громадян на політичний процес та прийняття вагомих загальнодержавних (суспільного значення) рішень не від імені народу, а шляхом власного волевиявлення народу (конституційною довірою) повинна стати ключовим засобом досягнення верховенства народу в демократичній державі застосування реальних форм здійснення «народоправства». 

Слід виходити з того, що потенціал «владоспроможності» народу важливо зв’язати з новим текстом Конституції (щодо змін системного характеру). Ця ідея має ґрунтуватися на цінностях і пріоритетах прав і свобод людини, які є центральними для суспільства і держави. Таким чином, розділи І—ІІІ, ІV, VІ, VІІІ і ІX Конституції України, які мають пряме відношення до народовладдя, потребують розширеного і системного оновлення. Що стосується державної влади і місцевого самоврядування — ці інститути є об’єктами нового конституційного осмислення в контексті «держава і громадянське суспільство», оскільки публічна влада повинна бути вторинною, підзвітною і підконтрольною волі громадян, народу в реальних проявах імперативної залежності (зв’язаності) від суспільних інтересів. Нарешті держава відчула, що її керманичі це наймані Українським народом особи і установча влада народу має неоспорюване верховенство. Під впливом реалій з’явилася 

 нова доктрина «народоправства», коли повнота влади належить народу-суверену і тому найперше завдання — закріпити у змінах до Конституції найдієвіші форми і механізми безпосередньої представницької і учасницької демократії.

Який головний ресурс демократії виявило Народне віче у період боротьби за демократію в Україні? Це право народу на остаточне вирішення питань політики, економіки, культури, мови, національно-територіального устрою, форм правління в державі, схвалення або негативна оцінка діяльності Президента, парламенту і уряду і т. і. В них фокусуються інтереси людей, їх права обирати спосіб життя і шлях до цінностей розвинутих демократій. Це означає, що будь-яка публічна влада, а особливо обрані (призначені) особи можуть функціонувати тільки за згодою (демократичної легітимації) народу. В цьому ми вбачаємо сьогодні вищу цінність установчої влади народу в центрі і на місцях. Тому багато положень чинної Конституції слід переглянути, по-новому оцінити конституційну формулу Української держави, яку передчасно назвали правовою і соціальною. Така держава ще не відбулась, її ще не побудували. Отже, замість конституційного визначення майбутньої України слід зафіксувати в Конституції досягнуте: «держава є конституційною, яка повинна служити інтересам Українського народу за своїм призначенням як демократична, правова і соціальна». Нову якість «конституційної держави» варто визначати через матеріальну сутність конституційного ладу, державного устрою, які залежать від установчої влади народу, яку образно представляють як «влада над владою».

Формування суспільної основи

Які нові цінності пропонує нам новий етап розвитку конституційного будівництва.

Насамперед формування його суспільної основи на принципах усвідомленого «конституційного патріотизму», що чудово проявилося у Німеччині з 50-х років ХХ століття «Verfassung patrіotіsmus». Цей принцип залишається сьогодні діючим для всіх суб’єктів публічної влади ФРН. Це, в свою чергу, є надійною запорукою довіри народу до держави. Отже, суспільна реальність потребує введення до Конституції нових інститутів і форм народовладдя, які можуть стати в Україні рушійною силою встановлення прямих зв’язків довіри між державою і народом.

 Аксіомою для Українського народу є його виключне право не тільки змінювати конституційний лад шляхом всеукраїнського референдуму, а й внесення до Конституції змін за результатами голосування (плебісциту).

 При цьому національно-державний устрій має бути побудований таким чином, щоб громадяни утворювали водночас представницькі органи із законодавчими функціями в регіонах, спираючись на нову модель матеріально-фінансової основи. Розпорядником ресурсної бази регіонів, головним суб’єктом у задоволенні владою інтересів громадян має стати сформований громадянами представницько-законодавчий орган з власною виконавчою колегією і структурою управління (замість державних адміністрацій). Натомість негативно позначається на результативності задоволення місцевих потреб населення в регіонах існування паралельних структур органів виконавчої влади, які по суті відтворюють конфлікт інтересів з самоврядними органами в регіонах. Кожна система вертикалі і горизонталі організації економічного і фінансового територіального управління має узгоджуватися у напрямку «регіони — центр», а не навпаки. Це дасть змогу реалізувати волевиявлення населення, яке сьогодні навіть не має правових підстав для місцевих референдумів. Правомірно ще раз наголосити щодо легітимності здійснення права власника державними органами, органами місцевого самоврядування щодо володіння, користування і розпорядження об’єктами права власності Українського народу відповідно до частини першої статті 13 та частини другої статті 14 Конституції України. Хіба така формула може стимулювати установчу владу народу?

Чи правильно, коли народ як суб’єкт установчої влади не має «територіальної компетенції», що стосується господарських комплексів в регіонах, ресурсної основи самоврядування. Треба виправити конституційну невмотивованість, оскільки народ не передавав і не делегував (ні за формою, а тим більше за змістом) своєю волею «право здійснювати владу... через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» щодо надр, землі, природних ресурсів.

Отже, важливо до Конституції ввести принцип, щоб держава гарантувала право громадян на залучення до консультацій та публічного обговорення проектів рішень з усіх суспільно важливих рішень стосовно життєвих інтересів: як на національному, так і на місцевому рівнях.

Нові форми активного волевиявлення

Введення до тексту Конституції нових форм активного волевиявлення стосується статті 38 Основного Закону, а також положень статей 38, 40, та 57 Конституції України. Сьогодні принципове значення має концептуальний напрямок «здійснення реального народовладдя» стосовно врахування у Конституції України таких форм прямого волевиявлення:

— введення механізму народних петицій до Президента і Уряду за умови збору підписів у кількості не менше 40 тисяч громадян щодо негативної оцінки законів, які звужують, обмежують або скасовують права і свободи людини і громадянина. Реально народ перебуває поза межами правового регулювання здійснення ним суверенних прав. Таке доповнення стосується статті 40 Конституції;

— встановлення обов’язкової публічної звітності перед народом Прем’єр-міністра України, міністрів та керівників центральних органів виконавчої влади за наслідки здійснення державної політики (окремих напрямків) за період не менше двох років з відповідною суспільно-оціночною процедурою висновків Президентом виконання Програми уряду у встановленому законом порядку, тоді у формі плебісциту громадяни вирішують: «за підтримку» — «проти виявлення довіри» вказаним вищим посадовим особам в державі;

— закріплення волі народу як головного суб’єкта законодавчої ініціативи та «скасувального вета».

У такий спосіб мають реалізовуватися інтереси Українського народу щодо прямого волевиявлення або його згоди, які спрямовані на забезпечення народного суверенітету та формування державою внутрішньої і зовнішньої політики під контролем народу.

Зокрема, важливо передбачити таке доповнення до статті 57 Конституції, коли закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, перед їх ухваленням мають проходити широкі консультації та публічні обговорення від моменту виникнення законодавчої ініціативи до остаточного ухвалення рішення.

Ми вважаємо за необхідне конституційно закріпити імператив: якщо зачіпаються права і свободи громадян у законах України, вони не можуть змінюватися, обмежуватися без проведення процедури публічного обговорення. Держава зобов’язана вести відкритий, прозорий та регулярний діалог з громадянами, представниками професійних, підприємницьких, релігійних та інших громадських об’єднань  перш за все через громадське телебачення як інститут громадянського суспільства. Воно з власної ініціативи забезпечує інформування громадян про всі проекти публічних рішень, які планується ухвалювати органами державної влади та місцевого самоврядування та про стан публічного ведення справ (статистику, фінанси, конкурси, тендери, звіти тощо).

Новелізація форм народного волевиявлення передбачає, щоб громадяни без застережень і перепон ініціювали проведення всеукраїнського референдуму (в тому числі з питань скасування закону), якщо ця ініціатива підтримана підписами не менш ніж півтора мільйона громадян України, які мають право голосу і зібрані не менш як на території 12 регіонів.

Принципове значення має постановка питання, що рішення на всеукраїнському референдумі вважається прийнятим, якщо за це рішення проголосувало більше половини громадян, які мають право голосу на день проведення референдуму, а прийняте рішення не підлягає затвердженню жодним органом державної влади.

Для забезпечення гарантії такого рішення воно протягом 5 років не може бути змінене чи скасоване шляхом прийняття закону, а лише на референдумі.

Такий порядок встановлено у таких країнах, як Італія, Мальта, Нідерланди та ін., відносно «скасувального» референдуму, коли виносяться питання про скасування прийнятого парламентом закону.

Слідуючи підтримці народом форм прямого голосування на Майдані, велике значення має відображення принципу скликання Народного віче у порядку, визначеному законом. Запровадження на конституційному рівні інституту відповідальної політики Президента, уряду і парламенту представляє достатньо ефективний компенсаторний механізм виявлення народної довіри, оскільки досить складною є процедура ініціативного референдуму. Для прикладу, відповідно до ст.87 Конституції Іспанії, 50 тисяч громадян можуть ініціювати розгляд певного законопроекту в парламенті. Принципово важливим є представлення інтересів ініціативною групою громадян при безпосередньому розгляді в парламенті їх законопроекту, що є важливою гарантією ефективності цього інструменту безпосередньо демократії. Конкретно це можна ввести редакційною зміною положення статті 93 Конституції України.

Таким чином, виділяючи окремі складові народовладдя, наша мета полягала в тому, щоб показати, наскільки важлива для держави і суспільства установча влада народу, які потенційні можливості зближення влади з народом закладені у механізмах, зокрема, встановленням у Конституції народного контролю за владою. Це вимагає закріплення у змінах до Конституції України найефективніших і необхідних, також для громадян інших важливих форм і способів доступу до публічної влади. Мається на меті реальний вплив на прийняття владними органами соціально вагомих і чутливих для кожної людини рішень, коли на перше місце замість декларацій можна поставити права, свободи та інтереси населення в масштабі України і в кожній місцевості.

 

Анатолій СЕЛІВАНОВ, дійсний член (академік) Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор.