Саме з такою назвою в редакції газети «Голос України» відбувся круглий стіл, участь в якому взяли: Петро Панталієнко, суддя Верховного Суду України у відставці, кандидат юридичних наук, Ірина Саприкіна — заступник голови Київського апеляційного адміністративного суду, кандидат юридичних наук, Анатолій Селіванов, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, доктор юридичних наук, професор. Також до обговорення проблеми долучився Валерій Карпунцов — народний депутат України, кандидат юридичних наук.
Під час проведення заходу.
— Верховна Рада не підтримала законопроект про Конституційний Суд України, який був внесений на розгляд. Чому так сталося?
Анатолій Селіванов.
А. Селіванов: — Перед тим, як відповісти на поставлене запитання, хочу зазначити, що існування в системі судової влади Конституційного Суду України (КСУ) переконливо підтверджує, що його діяльність може стати ключовою та визначальною для держави і суспільства жити за Конституцією і правовими законами. Суд повинен служити, в першу чергу, суспільним інтересам і захисту прав і свобод громадянина. Здатність цього Суду як органу вищого судового контролю в охороні Конституції означає забезпечувати її верховенство в законодавчій сфері, зберігати цінності демократії, обмежувати владу і досягати конституційного правопорядку. Статус Суду повинен відповідати новій моделі конституційного правосуддя, яке будуть здійснювати фахівці вищої якості у науці і практиці, з фундаментальними знаннями конституційного права. Адже Конституційний Суд перебуває в центрі конституційного контролю за актами органів державної влади, оскільки він не входить до системи виконавчої влади, відокремлений від парламенту і Президента України, проте формування його суддівського корпусу залежить від вказаних суб’єктів права та з’їзду суддів України.
Введення конкурсного відбору суддів не означає процедур перевірки знань у формі студентських курсових, іспитів, як це відбувається з суддями Верховного Суду, або тих, хто дійсно захистив наукові дисертації
Принциповим питанням у визначенні місця і ролі Конституційного Суду у структурі владних відносин вчені-конституціоналісти вважають виконання судом власної суверенної юрисдикції, яка оцінює діяльність інших центральних органів влади. Ідея правового суверенітету КСУ набуває поширення серед науковців і ця конструктивна концептуальна позиція дає можливість правильно формувати доктрину конституційного правосуддя, яка за сутністю відображає таке правове явище, як «судовий конституціоналізм». Чому ця ідея викликає зацікавленість вчених і має практичний інтерес?
По-перше, внесені суттєві зміни у розділ ХІІ Конституції, і вони дають підставу визначати Конституційний Суд — більше ніж звичайний суд, оскільки розширена його компетенція з включенням інституту «конституційної скарги громадян». Суд стає ближчим до інтересів суспільства, спрямовується нова функція безпосереднього звернення до Суду фізичних осіб, коли після завершення розгляду справи на рівні всіх судових інстанцій вони мають можливість знайти захист своїх прав в конституційному правосудді. Але ніхто не потурбувався, щоб розробити завчасно нові концептуально визначені ідеї для прийняття оновленого Закону «Про Конституційний Суд України». Суспільство було усунуто від можливості оцінити концепцію оновленого законопроекту. Обговорення в парламенті законопроекту, який пройшов два читання у Верховній Раді України, відбувалося з повним навантаженням на депутатський корпус. Законопроект пройшов доопрацювання зауважень в профільному комітеті, в нього було внесено 900 (!) поправок, змін і доповнень. Відверто кажучи, це був приклад колективної праці народних депутатів України, які розуміють наскільки принципово важливим має бути саме цей закон і як це впливатиме на систему влади, що посилює значення Конституційного Суду, який проводить конституціоналізацію української правової системи.
У законопроекті відчувається відсутність допомоги науковців і практиків у створенні досконалого закону, який би своїми принципами, судочинством, предметом і порядком застосування процедур вивів КСУ на нову позицію — відновлювати порушені права, вирішувати конституційні конфлікти, досягати мети — верховенства Конституції та її незаперечне виконання. У чинному законі цього всього не вистачає, тому, на наш погляд, самого законодавця потрібно переконати, що з прийняттям доопрацьованого законопроекту за новою концепцією конституційного правосуддя, а не «нормативної моделі» із складною структурою надбудов, важким проходженням процедур, а головне — забезпечення аксіоматичного виконання рішень та висновків конституційне правосуддя стане ефективним знаряддям виконання Конституції.
— Що для цього потрібно?
А. Селіванов: — Внести у закон, сприймаючи багато корисних пропозицій народних депутатів, які дуже глибоко обізнані з варіантом, який не проголосували минулого разу за пропонований законопроект. А головне — залучити вчених-конституціоналістів для постатейної роботи над новим законопроектом з новою концепцією. Якщо немає концепції, як основної ідеї, яка потім буде нормативно втілена в той чи інший закон, то, безперечно, це не визначає позитивну долю будь-якого закону. Пояснювальна записка до законопроекту — тільки зовнішній атрибут. А концепція має дати уявлення про те, яким повинен бути за змістом новий закон, що він має регулювати, чому він змінюється, яким чином ми отримуємо покращення саме цього закону в розумінні того, що Конституційний Суд, в першу чергу, має служити суспільству, і для цього потрібні нові повноваження. Це суд права, а не фактів. Це єдиний суд, який не судить громадянина, а судить виключно владу.
Знову слід виділити і підкреслити особливість цього Суду — як «стража» Конституції, особливість його функцій: зокрема, конституційного контролю щодо офіційного тлумачення норм Конституції; правотворчості у правових позиціях судових рішень; реального втілення положень Конституції у правовиконавчу діяльність всіх суб’єктів прав; запобіжника узурпації державної влади в Україні та інших.
— Які вади мав законопроект?
А. Селіванов: — Він був недосконалий, незрозумілий у всіх частинах. Наприклад, структура «матрьошки», в якій Вища рада, сенати, колегії — а щодо удосконалення судочинства — все як було неефективно. Взяти хоча б принципи, які стосуються конституційного правосуддя. Вони не корегують з принципами загальних судів. А самі критерії розуміння принципів і цінностей не були сформульовані до кінця, тому що, наприклад, принцип гласності не може не враховувати принцип публічності, доступу громадян, суспільства до конституційного правосуддя. Немає принципу безперервності і завершеності розгляду судової справи. Після «усно» розглянутих всіма суддями справ — рішення виносяться через рік-півтора, коли зникає актуальність теми.
— Наскільки КСУ сьогодні задовольняє потреби суспільства? Які зміни законодавства необхідні для Конституційного Суду?
Ірина Саприкіна.
І. Саприкіна: — Діяльність Конституційного Суду дуже тісно пов’язана і з діяльністю інших судів. Наприклад, адміністративний суд, який розглядає справу, з’ясовує, що нормативний акт чи дії суб’єкта владних повноважень суперечать Конституції. Він має зупинити провадження у справі, звернутися до Верховного Суду, щоб Верховний Суд звернувся з клопотанням до Конституційного Суду про тлумачення закону або розв’язання проблеми правової колізії, яка виникла при розгляді справи. Однак на практиці така процедура дуже складна і тривала, суттєво затягує розгляд справи. Наприклад, у нас є справи, пов’язані з Фондом гарантування вкладів фізичних осіб. Зважте на те, що ці спори турбують практично все населення України. Усім відомо, що сталося з банківською системою в країні, скільки банків ліквідовано, гроші вкладників фактично втрачені. Фонд гарантування вкладів виплачує максимальні виплати по 200 тисяч гривень і це за певних умов. Проте в процесі розгляду справ виникли деякі питання стосовно конституційності окремих частин закону про гарантування вкладів. І сьогодні розгляд справ загальмувався на два роки через те, що КСУ досі не ухвалив свого рішення. Тисячі людей не можуть поновити свої права.
Таких речей не можна допускати. Фактично ми маємо обмеження права людей на доступ до правосуддя. Отже, треба спростити процедуру звернення до Конституційного Суду і унормувати процесуальні строки розгляду справи у цьому суді. На наш погляд, не можна допускати помилку, коли автори законопроекту про КСУ концептуально не визначилися з обсягом процедур подачі і розглядом Судом «конституційних скарг» громадян. Поки що є можливість детально врегулювати всі процедури в окремому законі.
— Реформа — це зміни для покращення. Що ми хочемо покращити у конституційному судочинстві?
Петро Панталієнко.
П. Панталієнко: — Можливо, треба було не розробляти новий закон про КСУ, а внести невеликі, але змістовні зміни до чинного закону про Конституційний Суд. Проте все це пов’язано, як правильно сказав професор Анатолій Олександрович, з відсутністю концепції, розумінням того, що і як має врегулювати новий законодавчий акт. Наприклад, проведення конкурсу з відбору кандидатів у судді КСУ не належить до предмета статутного Закону, який був відхилений депутатами.
Важливо наголосити про принципово важливу проблему. Давно точаться дебати, чи треба взагалі такий інститут, як Конституційний Суд. Чи, можливо, варто передати його функції Верховному Суду?
Частка резону, звичайно, є. І таких думок побільшає, якщо і надалі КСУ буде так повільно приймати вкрай важливі для країни рішення, його ефективність сьогодні критично низька. А що буде, коли до Конституційного Суду, як викладено у Конституції, почнуть надходити конституційні скарги. А це всі соціальні спори, які фактично створили затори у цивільному та адміністративному судочинстві. Якщо вони там створили такі затори, то що вже казати про Конституційний Суд. І виникає запитання: чи в змозі буде Конституційний Суд забезпечити своєчасний, повноцінний розгляд всіх звернень. Отже, є потреба врегулювати процедуру розгляду конституційних скарг, можливо, визначити їх (згрупувати) по предмету правового регулювання, щоб одним рішенням відповісти на десятки, сотні скарг одночасно.
— Знову приходимо до розуміння необхідності створювати концепцію нового закону про КСУ. Анатолію Олександровичу, скільки це займе часу?
А. Селіванов: — Концептуально визначитися і розробити новий законопроект — це місяць роботи. Перше — концепція — п’ять сторінок, структура закону — 400 рядків, текст кожної глави чи розділу цього закону, поєднуючи матеріальне та процесуальне право, але не створюючи у цьому законі такі прогалини, які унеможливлюють покращення його діяльності. Якщо збільшується навантаження на суд — це вимога суспільства. Право на конституційну скаргу визначено законом. А у нас право на скаргу означає, якщо ви пройдете всі інстанції судової ієрархії, тільки після цього можна звернутися до Конституційного Суду. Такого немає у європейському правосуді. У сфері розуміння права і обов’язків Конституційний Суд зобов’язаний у певні терміни провести дослідження і прийняти рішення по кожній конституційній скарзі.
— Тоді виходить, що, за певних обставин, деяка частина позовів «перекочує» із судів у Конституційний Суд, і що далі?
І. Саприкіна: — А тоді треба відпрацьовувати нову модель застосування права при розгляді справ — судовий прецедент. Ми практично вже підходимо до того, щоб запровадити судовий прецедент. Він у нас трохи інакше називається — зразкова справа, типова справа тощо. Тобто це один із різновидів судового прецеденту. Це необхідно і зменшить навантаження на суддів, кількість справ. Навіть у Європейському Суді з прав людини є рішення по так званих пілотних справах, які мають статус судового прецеденту. Так повинен буде робити і Конституційний Суд.
— Тобто справи треба фільтрувати на вході до Конституційного Суду?
А. Селіванов: — Це правильна думка, Ірино Валентинівно. Після того, як особа пройде всі три судові інстанції для вирішення своєї проблеми і матиме аргументи щодо неконституційності у вирішенні справи, які зачіпають її права, тоді вона отримує право звернутися до Конституційного Суду.
До того ж треба зважити на те, що сьогодні 18 суддів КСУ не можуть дати раду собі у всіх питаннях. У них є протиріччя між собою, оскільки у кожного з них різний рівень правової підготовки, правового осмислення конституційного права. І тому треба розділити суд на три палати. Перша палата — конституційний контроль. Друга палата — тлумачення норм Конституції плюс, наприклад, застосування заходів протидії узурпації влади, питання, які можуть стосуватися конституційних конфліктів. Третя палата — розглядає конституційні скарги. Треба зважати, що конституційне правосуддя — це спеціальне правосуддя. Там розглядаються не факти, а право. Звідси треба і висувати певні вимоги до кандидатів на посаду судді КСУ. А що маємо сьогодні: не розроблені критерії фахової якості претендентів у судді. Хіба можуть серйозно заявляти особи, далекі від конституційного правосуддя, ті, хто ніколи не торкався конституційного права, не займався публічним правом і не має серйозних наукових праць?
— А що стосовно суддів пропонував нам законопроект?
А. Селіванов: — Проводити конкурси. Навіщо на десятці сторінок законопроекту розписувати хто, де і як буде проводити конкурс? При цьому багато конкурсних аспектів так і залишилися поза правовим регулюванням.
Ми маємо сьогодні справу з особливим законом, а не просто законом про судоустрій або про статус суддів. Тож давайте створимо якісний закон.
А стосовно порядку подання та розгляду конституційної скарги, то треба виписати окремий закон, як процесуально-детальний порядок, прийнятний для кожного громадянина.
— Повертаючись до теми конституційної скарги, варто наперед прогнозувати, чи матиме можливість Суд якісно розглянути їх? Є сумніви щодо можливості застосування зразкових чи типових справ і рішень, згрупування скарг за категоріями, аби кожного разу не виносити нове рішення. Ці сумніви групуються на низькому рівні правосвідомості наших чиновників, які не виконуватимуть якесь загальне рішення КСУ, а вимагатимуть конкретного рішення по конкретній скарзі. Що тоді?
П. Панталієнко: — Мова йде про отой правовий нігілізм, нехтування права, нехтування судовим рішенням. Щоб Конституційний Суд не був заручником такої ситуації, необхідно створювати механізм притягнення чиновника до відповідальності за невиконання рішень суду. Причому не лише Конституційного, а всіх судів. Скільки років ніяк не вирішується така зрозуміла проблема — що тоді далі?
І. Саприкіна: — КСУ повинен виписати судове рішення як певну правову позицію по окремій категорії справ. Щоб при виникненні спорів по отакій-то категорії справ, вони мають вирішуватися так. А чиновники мають вже на практиці застосовувати ці рішення і не змушувати людей звертатися до суду. Але в законопроекті про це нічого немає.
П. Панталієнко: — Все, про що ми зараз говоримо, можна звести до одного — ігнорування посадовими особами органів державної влади виконання судових рішень Конституційного Суду.
Чи можна виправити оцей стан речей? Можна. Ніхто ніколи не поставив питання про притягнення до відповідальності, у тому числі кримінальної, посадових осіб за невиконання рішень Конституційного Суду. То і сам Суд не поспішає вирішувати проблему невиконання його рішень.
Якщо взяти статистику розгляду справ в адміністративних судах і подивитися, які сегменти суспільного буття породжують найбільше спорів, то можна було б розробити способи їх уникнення шляхом своєчасного прийняття органами виконавчої влади правильних, законних управлінських рішень. У 90 відсотках справ адміністративні позови задовольняються судами. Тоді виникає запитання: а чому ніхто не притягнув до відповідальності державних службовців, які прийняли неправомірні рішення? А так виходить, що урядовець за своє свавілля залишився непоміченим ніким. Відтак, той посадовець і далі буде своєю недолугою діяльністю породжувати все нові й нові обґрунтовані скарги.
Вважаю також, що законодавцю треба добре подумати над тим, як виписати процедурні чи процесуальні питання роботи Конституційного Суду. Я запропонував би прийняти Кодекс конституційного судочинства України (до речі, вони вже існують у зарубіжних країнах).
— Підсумовуючи нашу розмову, яким все-таки бачиться в перспективі новий закон про Конституційний Суд? Коротко. Основні позиції.
А. Селіванов: — Ми зобов’язані чітко виходити з нової моделі і тих регуляторів, які існують у відповідному розділі Конституції. Ми не можемо ігнорувати, а навпаки, маємо сприяти закріпленню в законі про Конституційний Суд створення механізму конституційного контролю стосовно його юрисдикції. Конче потрібно відмежувати адміністративну юрисдикцію від конституційної. Судді часто плутають законність і конституційність. І там, і там є те, що стосується суб’єкта владних повноважень. А коли два суб’єкти владних повноважень, коли спір про компетенцію, про перевищення повноважень у спорах конституційного рівня: Президент проти уряду, уряд проти парламенту, як бути в цьому разі? І ці справи будуть. Вони вже були в сфері конституційного правосуддя. Тому треба, щоб структурно ми побачили, що Конституційний Суд працює як суд в цілому, як суд у складі палат, як суд в особі одного судді. Сьогодні суддя не має таких повноважень, щоб самому вирішувати ці питання. Він обов’язково має прийти в колегію, далі з колегії — на засідання палати і нарешті -на пленарне засідання Конституційного Суду, а така процедура дуже затягує розгляд справи. Тому потрібно створити нову модель конституційного правосуддя. А далі в іншому законі виписати процесуальні правила конституційного судочинства. А щодо конституційної скарги не обійтися без окремого закону, який би складався із процедур - для держави, для громадян.
Окремо треба виписати статус суддів КСУ, щоб унормувати питання їх матеріального забезпечення і соціального захисту (але без фантастичних посадових зарплат).
П. Панталієнко: — Якщо вже започаткували новий текст закону, тоді треба створити групу компетентних фахівців і суддів, узгодити всі ті зауваження, пропозиції, які надійшли. На мій погляд, у цих пропозиціях є цікаві речі, які не варто відкидати. Крім цього, було б доцільно законодавцю окремо прийняти закон про оплату праці державних службовців, осіб, які отримують зарплату з бюджету, суддів, щоб всі бачили співвідношення заробітних плат. Бо пропозиція щодо встановлення суддям КСУ, які розглядають одну справу за півроку, зарплату в 300—400 тисяч гривень на місяць не сприймається суспільством, викликає спротив. А коли співрозмірність зарплати буде витримано, то не буде недовіри і неповаги до суддів КСУ.
І. Саприкіна: — Я повністю згодна з Анатолієм Олександровичем в частині необхідності розробки концепції законопроекту і необхідності регулювання різних питань організації роботи КСУ окремими законами. Новий закон про Конституційний Суд сьогодні штучно поєднав різні предмети регулювання. Треба було удосконалити чинний закон і розробити закон про конституційну скаргу і процедуру розгляду справ у Конституційному Суді. Я підтримую саме такий підхід до вирішення проблеми конституційного правосуддя.
Валерій Карпунцов.
В. Карпунцов: — Учасники круглого столу — досить відомі вчені-практики, і їхні думки та погляди відображають високий рівень компетентності, коли законодавець зупинив процес розгляду недосконалого законопроекту «Про Конституційний Суд України». Народні депутати України чудово розуміють, що від них залежить визначення статусу та дієздатності конституційного правосуддя та організації конституційної юстиції в Україні. Не можна погоджуватися з надуманими структурами, прогалинами у принципах конституційного контролю, підміною залучення до суддівського корпусу кращих правознавців з фаховим мисленням конституціоналістів конкурсами. Що ми спостерігаємо з Верховним Судом, який залишився без визначення державою Україною? Хіба можна проводити конкурс серед суддів районних судів і Верховного Суду з однією оцінкою тестів, письмових робіт тощо? Чи можливо встановлювати для них кандидатські іспити, якщо суддя, наприклад, є доктором або кандидатом юридичних наук і має двадцять років суддівської кар’єри? З цього питання я вносив поправку до законопроекту, але члени групи авторів-розробників, як Головний комітет, обійшли це мовчанням. Закон «Про Конституційний Суд України» — це не пуста посудина, яку можна наповнити правовим безладом, а спеціальний закон, органічний для втілення змін, внесених до Конституції, які передбачили конституційну скаргу як новий та принципово важливий інститут в інтересах охорони прав громадян. Тому дискусія компетентних вчених і практиків, підтримана редакцією газети, — це своєрідний привід замислитися керівництву парламенту, членам профільних комітетів, щоб донести і обстояти концептуальні ідеї оновленого законопроекту перед суспільством (без штатних громадських цензорів) і продовжити кропітку роботу законотворців з врахування пропозицій щодо внесення змін, які подані на розгляд Верховної Ради.
Довідково
За 2014 рік Конституційний Суд України прийняв тільки п’ять рішень, за 2015-й — шість рішень і за 2016-й — сім рішень. Вісімнадцять суддів не спромоглися прийняти за три роки хоча б по одному рішенню.
Фото Олександра КЛИМЕНКА.
