95 років тому, 29 квітня 1918 року в результаті перевороту, інспірованого штабом німецьких окупаційних військ у Києві, було повалено Українську Народну Республіку і проголошено утворення Української держави, більше відомої як Гетьманат Павла Скоропадського.

Дорога до Сейму

Прийшовши до влади, П. Скоропадський одним з перших державних актів — Грамотою «До всього українського народу» розпустив парламентський орган УНР — Центральну Раду. Водночас документ містив декларацію щодо перспектив майбутнього вищого представницького органу новоутвореної Української держави: «В найближчий час буде видано закон, установляючий порядок виборів до Українського Сейму». Передбачалося, що обраний через демократичне волевиявлення народу Сейм має визначити державно-політичну модель України.

Однак нетривалий період функціонування цього державного утворення, труднощі формування політичної системи, залежність від німецько-австрійських союзників не дозволили реалізувати цей парламентський проект. Разом з тим вибори Українського Сейму протягом усього функціонування Гетьманату залишалися однією з важливих проблем внутрішньополітичного життя. З одного боку, цей фактор підживлював звинувачення опозиційних партій на адресу уряду у «недемократичності», «нелегітимності», «узурпації влади». 

Для П. Скоропадського декларування майбутніх виборів до Сейму виступало пояснюючим аргументом тимчасовості та надзвичайності гетьманського правління, яке мало завершитися з обранням представницької гілки влади.

Безперечно, офіційні заяви про близькі перспективи обрання Українського Сейму насамперед були спрямовані на попередження негативної реакції політичних партій та громадських організацій у зв’язку з силовим поваленням Центральної Ради, образ якої у суспільній свідомості асоціювався з органом революційного народоправства.

На початковому етапі дана теза мала дати відповідь на питання про долю Українських установчих зборів, вибори до яких були проведені Центральною Радою у кінці грудня 1917 — на початку січня 1918 рр. Відкриття зборів було відкладене у зв’язку з більшовицькою експансією проти УНР. Повернувшись за допомогою німецько-австрійських військ до Києва, Мала Рада призначила відкриття Українських установчих зборів на 12 травня. Саме ця обставина змусила німецьке військове командування форсувати зміну влади в Україні.

Фактична конституція

Одночасно з Грамотою гетьмана П. Скоропадського був оприлюднений і звід законів, який мав офіційну назву «Закони про тимчасовий державний устрій України». Відкривалися вони лаконічною і виразно акцентованою преамбулою: «Тимчасово до обібрання Сейму і відкриття його діяльності державний устрій України і порядок керування основується на слідуючих законах»: Про гетьманську владу, Про права і обов’язки громадян, Про віру, Про закони, Про Раду Міністрів і про міністрів, Про Фінансову раду, Про Генеральний суд. Майже всі вони були калькою «Свода основных законов Российской империи» 1906 р. Слід відзначити, що протягом усього нетривалого функціонування Української Держави цей звід законів залишався її фактичною конституцією.

9 травня у відповідь на звинувачення опозиційних партій в неукраїнському, буржуазно-поміщицькому характері нової влади було видано урядове повідомлення про першочергові завдання державного будівництва. В декларації, зокрема, підкреслювалося, що П. Скоропадський не бажає стати самодержцем, оскільки гетьманство — це здійснення ідеї незалежної і вільної України в історичній національно-українській формі. Діяльність уряду має тимчасовий, перехідний характер, і завдання його полягає у тому, щоб зміцнити в Україні порядок і в умовах повного спокою довести державу до скликання народного представництва, котре виявить справжню волю народу у справі майбутнього державного устрою України. Далі повторювалася теза гетьманської інавгураційної грамоти про «опрацювання відповідного виборчого закону в якнайкоротшому часі». Висловлювалося також сподівання, що уряд у цій важливій справі дістане допомогу «людей державного досвіду і наукового знання».

Спочатку заспокоєння

Отже, гетьман і Рада Міністрів задекларували тимчасовий характер влади і тверді наміри невідкладно розробити проект закону про вибори до вищого представницького органу держави — Українського Сейму. Хоч на шляху до виборів був ще один істотний стримуючий фактор, відомий лише вузькому колу гетьманського оточення. П. Скоропадський взяв на себе перед німцями низку зобов’язань, одним з яких було: «Нові вибори до законодавчих органів повинні бути проведені тільки після повного заспокоєння країни. Термін для цього погоджується з головним командуванням (німецьким. — Авт.)».

Очевидно, ця обставина, незважаючи на публічні заяви, дозволила главі держави і урядові відкласти розробку закону про вибори до Українського Сейму на більш далекий термін. В умовах деформованої політичної системи, відсутності представницького органу, недопущення до уряду опозиційних партій, Рада Міністрів поєднувала законодавчі і виконавчі функції. Ця практика давала урядові істотні преференції і не створювала противаг та стримувань у законотворчій роботі.

Водночас проблема скликання Сейму продовжувала залишатися однією з настійних вимог опозиційних сил. У середині червня очолювана Симоном Петлюрою делегація Всеукраїнського земського союзу домоглася аудієнції у гетьмана. Земці поставили перед главою держави низку нагальних питань, в тому числі й встановлення дати скликання Сейму. П. Скоропадський пізніше писав, що «визначення терміну скликання парламенту в той час для мене було абсолютно неможливим, це означало б — повернути країну до стану революції». Аргументував він це тим, що ще не створений урядовий апарат, не оговталася жодна здорова демократична партія, і за цих умов «парламент являв би щось безглузде».

Протягом літа ні гетьман, ні уряд не зробили жодних кроків у справі підготовки виборів до Українського Сейму. Очевидно, ставити перед німецьким командуванням це питання було абсолютно не на часі. 

До «заспокоєння країни» було ще далеко. У ряді губерній вирували селянські повстання, а залізниці паралізував загальний страйк. Тільки офіційний візит П. Скоропадського до Німеччини у вересні 1918 р. дозволив зняти низку «табу», накладених союзниками на дії гетьмана, включаючи й питання про Український Сейм.

5 жовтня Рада Міністрів схвалила призначення на посаду голови Головної комісії по виборах до Українських установчих зборів колишнього костромського губернатора І. Хозікова. Постанова уряду виглядає не зовсім зрозумілою. З’являється не вживаний офіційно термін «Українські установчі збори» замість «Український Сейм», як прописано у Законах про тимчасовий державний устрій України». В наступних документах вже фігурує поняття «Державний Сейм». З огляду на постать голови комісії, людини зовсім далекої від українських справ, можна припустити, що йшлося про тривіальне працевлаштування одного з представників дореволюційного російського істеблішменту, змушеного рятуватися від більшовицької влади в Україні.

П. Скоропадський незабаром спрямував прем’єру Ф. Лизогубу офіційного листа, наполягаючи на необхідності розробки закону про вибори до Державного Сейму. 15 жовтня Рада Міністрів розглянула подання гетьмана і ухвалила постанову, в якій підкреслювалося виключно важливе значення цього законодавчого акту. Конкретне рішення не було прийнято, оскільки планувалося присвятити цьому питанню одне з наступних засідань.

Намірам предметно обговорити основні засади розробки закону про вибори до Сейму перешкодила затяжна урядова криза. Фактично оновлений Кабінет Міністрів приступив до роботи у кінці жовтня, а в середині листопада був розпущений П. Скоропадським. Тільки третьому складу уряду на чолі з новим прем’єром Сергієм Гербелем вдалося наблизитися до підготовки закону про вибори Сейму. 20 листопада Рада Міністрів розглянула питання про «видання закону, який встановлює порядок виборів до Українського Сейму». Як бачимо, тут фігурує офіційний термін, ужитий у тимчасовій конституції Української Держави. Міністри визнали за необхідне скликати Сейм до 15 лютого. З цією метою державному секретареві доручалося створити нечисленну технічну комісію з науковців для розробки відповідного законопроекту. У постанові відзначалося, що «перший Сейм має бути парламентом з установчими функціями, а виборчий закон побудований на основі загального, прямого, рівного і таємного голосування». Розробники законопроекту були поставлені у надзвичайно жорсткі часові рамки — до 5 грудня подати документ на розгляд уряду.

Положення про вибори

Державний секретар сенатор Сергій Завадський залучив до роботи авторитетних правників. Головою комісії був призначений голова Державного сенату проф. Микола Василенко. До складу комісії також увійшли декан юридичного факультету Українського державного університету проф. Богдан Кістяковський, приват-доценти Микола Тоцький та Євген Кулішер. Всі члени комісії походженням були пов’язані з Україною, навчалися в російських та європейських університетах, мали знання з історії та сучасних парламентських систем зарубіжних країн.

Підготовка проекту закону про вибори до Державного Сейму велася в умовах різного загострення внутрішньополітичної ситуації.

 У середині листопада П. Скоропадський проголосив курс на федерування з небільшовицькою Росією, повстанські сили Директорії розпочали наступ на Київ, німецькі війська залишали Україну, сподівання на допомогу Антанти не справдилися.

Законопроект, який опрацьовувала комісія М. Василенка, дістав назву «Положення про вибори в Державний Сейм». Протоколи її листопадових засідань свідчать про напружену працю авторів документа, гострі дискусії навколо принципових питань та наявність численних проблем, які не дозволяли вкластися у терміни, визначені урядом. При обговоренні розроблених М. Тоцьким перших статей, М. Василенко зауважив, що у тексті має бути чітка вказівка на наявність у кандидатів українського громадянства. Є. Кулішер пропонував зняти положення про осілість.

Б. Кістяківський працював над розділом закону про списки виборців та порядок їх оскарження. Він пропонував доручити цю роботу волосним управам під контролем повітових земських управ. Зійшлися на тому, що округ в середньому матиме 30 тис. виборців, хоча складання списків займе дуже багато часу. Гостро дебатувалася й проблема внесення однієї особи до кількох реєстрів. Тому вирішили взяти за принцип — місце проживання. З огляду на завдання провести вибори до Сейму у короткий час Б. Кістяківський вважав перевірку волосних списків окружними комісіями недоцільною. М. Василенко запропонував, щоб кожна волость була виборчою дільницею, але колеги не підтримали його.

Жвава дискусія розгорнулася стосовно структури Державного Сейму. Голова комісії виступав за однопалатний орган, доводячи, що дві палати — це вже пережиток минулого. Крім того, в умовах України така конструкція приведе до неминучого протиборства палат. Б. Кістяківський енергійно заперечував, зважаючи на досвід Англії та Франції. На його думку, непорушність представництва гарантує лише двопалатний парламент. Є. Кулішер посилався на те, що в Україні двопалатна система «имеет дурную прессу». Позиція М. Василенка — члена ЦК кадетської партії і адепта федеративної ідеї — визначалася усвідомленням того, що автономна Україна у складі Росії не може мати двопалатний парламент. Шляхом голосування комісія висловилася за однопалатний Сейм. Б. Кістяківський з цього приводу висловив окрему думку.

У ході засідань з’ясувалося, що комісія не має у своєму розпорядженні необхідних фактичних, зокрема статистичних матеріалів, потрібних для «нарізки» виборчих округів, дільниць тощо. 30 листопада обговорювалося питання про необхідність відрядження фахівців до губернських центрів «для збору даних з статистики населення по містах, повітах і губерніях України». Наступне засідання комісії було призначене на понеділок 2 грудня.

Виявити сліди подальшої праці комісії за історичними джерелами не вдалося. Не розглядав це питання й уряд, останнє засідання якого датоване 11 грудня 1918 р. Цілком ймовірно, що підготовка законопроекту не була завершена у зв’язку з падінням Української Держави.

І все-таки П. Скоропадський підготовку цього закону вважав одним з суттєвих досягнень свого правління. У спогадах, відкидаючи звинувачення у недемократичності гетьманської влади, він писав про цей закон як довершений факт: «Один вже загальний виборчий закон про Сейм, відкриття якого мало відбутися 15 лютого 1919 р., спростовує цю заяву».

Погодитися з цим твердженням не можна, оскільки історія не має умовного способу. Намагання П. Скоропадського провести ліберальні реформи завершилися невдачею, як і загалом державотворчий проект останнього українського Гетьманату.

Руслан ПИРІГ, головний науковий співробітник Інституту історії України НАН України, доктор історичних наук, професор.

На знімку: Павло СКОРОПАДСЬКИЙ.