Агітувати можна, але не всім

Суб’єкти права на конституційне подання — Харківська обласна державна адміністрація та Харківська обласна рада — звернулися до Конституційного Суду України з клопотаннями про офіційне тлумачення положень пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої, частини п’ятнадцятої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» (далі — Закон) стосовно можливості участі у передвиборній агітації посадових і службових осіб, інших працівників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у позаробочий час, а також про офіційну інтерпретацію таких юридичних термінів, як «підлеглі їм особи» та «місце роботи», використаних у частині п’ятнадцятій статті 64 Закону. Автори конституційних подань запитують, чи можна вважати посадових і службових осіб органів виконавчої влади (в особі державних адміністрацій) підлеглими особами щодо Прем’єр-міністра України.

На думку суб’єктів права на конституційне подання, існує невизначеність у змісті положень пункту 2 частини першої, частини п’ятнадцятої статті 64 Закону. Положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону повністю, тобто без будь-яких винятків, забороняють посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування брати участь у передвиборній агітації, а зі змісту частини п’ятнадцятої цієї само статті вбачається можливість для кандидатів на пост Президента України залучати до передвиборної агітації названих осіб, які є їх підлеглими, за умови, що це відбуватиметься у позаробочий час.

Невизначеність існує і в змісті положень пункту 4 частини третьої статті 56 Закону. Згідно з цими положеннями Центральна виборча комісія оголошує попередження кандидату на пост Президента України та партії (блоку), яка його висунула, у разі якщо кандидат на пост Президента України, який обіймає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб. При цьому про час, протягом якого підлеглі особи використовувалися для передвиборної агітації, не зазначається. Проте частина п’ятнадцята статті 64 Закону встановлює заборону для кандидатів на пост Президента України залучати підлеглих їм осіб лише в робочий час, тобто, як зазначається у конституційних поданнях, фактично дозволяється залучати їх до передвиборної агітації поза межами робочого часу.

Практичну необхідність в офіційній інтерпретації зазначених положень Закону суб’єкти права на конституційне подання обґрунтовують тим, що наведена ними невизначеність положень норм Закону, з одного боку, містить загрозу невмотивованого притягнення до юридичної відповідальності тих кандидатів, які, керуючись частиною п’ятнадцятою статті 64 Закону, залучатимуть до передвиборної агітації підлеглих їм осіб у позаробочий час, а з другого — обмежує право громадян підтримати своїх керівників, зареєстрованих кандидатами на пост Президента України, незважаючи на те, що це відбувалося б виключно у позаробочий час.

Конституційний Суд України, надаючи офіційне тлумачення зазначених положень Закону, виходить з такого.

Вибори є однією з форм безпосередньої демократії, способом формування виборчим корпусом органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України.

Одним із етапів виборчого процесу є передвиборна агітація, основною метою якої є формування волі виборців голосувати за того чи іншого кандидата на пост Президента України. Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України (частина перша статті 58 Закону).

Законом встановлено певні обмеження щодо ведення передвиборної агітації. Зокрема, відповідно до пункту 2 частини першої статті 64 Закону органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам забороняється брати участь у передвиборній агітації.

Аналіз положень пункту 2 частини першої статті 64 дає підстави для висновку, що вони містять загальну заборону участі зазначеної категорії суб’єктів у передвиборній агітації. Це стосується також членів Центральної виборчої комісії. Відповідно до припису частини п’ятої статті 29 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» члену комісії забороняється брати участь у передвиборній агітації. Встановлюючи заборону на участь у передвиборній агітації посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також членам Центральної виборчої комісії, законодавець не пов’язує її з такою ознакою, як «робочий чи позаробочий час».

Відповідно до положень частини п’ятнадцятої статті 64 Закону кандидатам на пост Президента України, які обіймають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб (у робочий час), службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації.

За своїм змістом частини перша і п’ятнадцята статті 64 Закону не збігаються. Положення частини першої визначають коло суб’єктів, яким забороняється участь у передвиборній агітації. Частина п’ятнадцята містить щодо кандидатів на пост Президента України приписи, які спрямовані на обмеження їх дій при проведенні передвиборної агітації та на унеможливлення зловживання службовим становищем.

Положення щодо заборони кандидатам на пост Президента України, які обіймають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб, треба тлумачити з урахуванням положень пункту 2 частини першої статті 64 Закону, оскільки останні містять загальну заборону участі в передвиборній агітації посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це означає, що кандидати на пост Президента України не можуть залучати для передвиборної агітації підлеглих їм посадових та службових осіб за місцем роботи в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування у будь-який час.

Що стосується інших підлеглих кандидатам на пост Президента України осіб, які працюють в органах виконавчої влади, в органах місцевого самоврядування і не належать до посадових і службових, то їх можна залучати до передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, лише у позаробочий час за їхньою згодою.

Кандидатам на пост Президента України забороняється також залучати в робочий час для передвиборної агітації підлеглих їм осіб за місцем роботи на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях). Підлеглі особи кандидатів на пост Президента України можуть брати участь у передвиборній агітації в позаробочий час лише за їхньою згодою.

На законодавчому рівні визначення терміна «місце роботи» немає. Проте аналіз статей 1, 2, 25 Закону України «Про державну службу», статей 1, 10, 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статей 38, 40, 43, 81, 82 Кодексу законів про працю України та інших нормативно-правових актів свідчить, що під місцем роботи розуміється конкретний орган, підприємство, установа, організація, з якими працівники перебувають у службових (трудових) відносинах.

У частині п’ятнадцятій статті 64 Закону місце роботи теж безпосередньо зв’язується з посадою кандидатів на пост Президента України, яку вони обіймають, у тому числі за сумісництвом, зокрема на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях. Буквальне тлумачення змісту цієї норми дає можливість дійти висновку, що законодавець місцем роботи кандидатів на пост Президента України визначає конкретне державне, комунальне підприємство, заклад, установу, організацію, в яких вони обіймають відповідну посаду. Такий само підхід застосований і до визначення місця роботи кандидатів на пост Президента України, які обіймають посади в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування. Відтак місцем роботи кандидатів на пост Президента України є конкретний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. Загальноприйняте розуміння в законодавстві, а також зміст частини п’ятнадцятої статті 64 Закону не дають підстав для ширшого тлумачення терміна «місце роботи».

На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що використаний у частині п’ятнадцятій статті 64 Закону термін «місце роботи» означає конкретний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне, комунальне підприємство, заклад, установу, організацію, а також військову частину (формування), в яких кандидати на пост Президента України обіймають посаду, в тому числі за сумісництвом.

Оскільки під місцем роботи кандидатів на пост Президента України розуміється конкретний орган, підприємство, заклад, установа, організація, військова частина (формування), де вони обіймають відповідну посаду, то за змістом положень частини п’ятнадцятої статті 64 Закону підлеглими особами кандидата на пост Президента України є особи, які виконують службові (трудові) обов’язки у тому само органі виконавчої влади або в органі місцевого самоврядування, на тому само державному, комунальному підприємстві, в установі, закладі, організації чи проходять службу у військовій частині (формуванні) і перебувають із ним у відносинах підпорядкованості.

Виходячи з цього керівники органів виконавчої влади нижчого рівня не належать до підлеглих осіб за місцем роботи кандидатів на пост Президента України, які обіймають посади в органах виконавчої влади вищого рівня. Тому в сенсі частини п’ятнадцятої статті 64 Закону не можна вважати голів місцевих державних адміністрацій підлеглими особами кандидатів на пост Президента України, які обіймають посаду в органі виконавчої влади вищого рівня, зокрема в Кабінеті Міністрів України, а місцем роботи таких кандидатів —усю систему органів виконавчої влади.

Конституційний Суд України констатує, що в системі органів виконавчої влади діють субординаційні зв’язки, які свідчать, що керівники та інші посадові особи органів нижчого рівня перебувають у службовій залежності від керівників органів вищого рівня, зокрема Кабінету Міністрів України, і як наслідок цього — в адміністративно-правовому сенсі є підлеглими особами таких керівників. Однак для такого широкого розуміння термінів «підлеглі особи» за «місцем роботи» необхідна зміна редакції частини п’ятнадцятої статті 64, інших положень Закону, які регулюють питання залучення кандидатами на пост Президента України підлеглих осіб та використання матеріальних засобів в органах державної влади, органах місцевого самоврядування для проведення передвиборної агітації, що є прерогативою законодавця.

Згідно зі статтею 105 Закону особи, винні в порушенні законодавства про вибори Президента України, притягаються до відповідальності в порядку, встановленому законом. У разі вчинення кандидатом на пост Президента України дій, заборонених частиною п’ятнадцятою статті 64 Закону, Центральна виборча комісія відповідно до пункту 4 частини третьої статті 56 Закону такому кандидату та партії (блоку), яка його висунула, оголошує попередження.

Конституційний Суд України звертає увагу на неузгодженості в Законі положень пункту 2 частини четвертої статті 3, частини четвертої статті 56, в яких ідеться про невтручання у виборчий процес усіх органів державної влади, їх посадових і службових осіб, з положеннями пункту 7 частини другої статті 11, пункту 2 частини першої, частини п’ятнадцятої статті 64, що стосуються лише органів виконавчої влади, їх посадових і службових осіб.

На підставі викладеного Конституційний Суд України вирішив:

1. В аспекті конституційних подань:

1.1. Положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» треба розуміти так, що посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування забороняється брати участь у передвиборній агітації у будь-який час (робочий чи позаробочий).

1.2. Положення частини п’ятнадцятої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» треба розуміти так:

— кандидати на пост Президента України, які обіймають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), не мають права залучати як у робочий, так і позаробочий час для передвиборної агітації підлеглих посадових і службових осіб, котрі працюють в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, а в робочий час з цією само метою — всіх інших підлеглих осіб, які працюють у зазначених органах, та підлеглих осіб, у тому числі посадових і службових, що працюють на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях);

— кандидати на пост Президента України не можуть використовувати в робочий і позаробочий час службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи, а також службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації;

— «місцем роботи» кандидатів на пост Президента України є конкретний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне, комунальне підприємство, установа, заклад, організація, військова частина (формування), в яких вони обіймають посаду, у тому числі за сумісництвом;

— «підлеглими особами» кандидатів на пост Президента України за місцем роботи є особи, які виконують службові (трудові) обов’язки в органі виконавчої влади, органі місцевого самоврядування, на державному, комунальному підприємстві, в установі, закладі, організації чи проходять службу у військовій частині (формуванні) й перебувають із цими кандидатами у відносинах підпорядкованості.

1.3. Положення пункту 4 частини третьої статті 56 Закону України «Про вибори Президента України» треба розуміти так, що підставою для оголошення Центральною виборчою комісією попередження кандидату на пост Президента України та партії (блоку), яка його висунула, є вчинення кандидатом на цей пост дій, заборонених частиною п’ятнадцятою статті 64 зазначеного Закону.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.