Законотворчий процес Верховної Ради України набуває динамічного розвитку, але він має свої особливості та суперечності. У кожній державі існують встановлені процедури, які забезпечують конституційні принципи досягнення правових інтересів суспільства, особи та громадянина. Протиріччя і конкуренція норм законодавчих актів виникають не тільки між галузевими структурами в системі законодавства, а й усередині самих галузевих інститутів і навіть окремих законів. Це можна пояснити тим, що параметри нового закону не часто моделюються системно, не перевіряються на їх конституційність.
Справедливо зазначив Голова Верховної Ради України В. Литвин у своєму виступі в парламенті 2 липня 2004 року, що «проблема з проблем — системність і якість законів. Правда, ми нерідко заспокоюємо себе тим, що низька якість законів компенсується їх невиконанням, що в нас панують не закони, а юристи». Проте конституційна системність законотворення є вимогою і завданням парламенту — Верховної Ради України.
Який шлях розв’язання проблем законотворення існує сьогодні в державі і яку участь бере у цьому процесі Конституційний Суд України? Застосовуються різні механізми реалізації конституційних вимог до законотворчого процесу парламенту. Прийняття кожного нового закону, кожної законотворчої пропозиції насамперед ставить головне запитання перед законотворчим суб’єктом — наскільки вони є правовими. Верховенство права не можна, як свідчить практика, забезпечити лише умовою і можливостями застосування прямої дії конституційних норм або норм міжнародного права, які теж мають вищу нормативну силу у разі невідповідності законів цим нормам. Натомість законотворення часто обминає професійних розробників-юристів, і тому є згустком інтересів, яким надається форма закону, і коли він вноситься на голосування, зміст стає залежним від політичної волі парламенту. Залишається іноді поза увагою правова експертиза і не дотримується системний ряд правового регулювання суспільних відносин.
Як розв’язуються проблеми законотворчого процесу, коли вони мають як об’єктивний, так і суб’єктивний характер? Їх природа пов’язана не тільки із самим парламентом, його допоміжними органами — комітетами, а й з повноваженнями Президента, уряду, активізацією досягнення певних інтересів політичних фракцій і груп, окремих народних депутатів України, які є головними учасниками законотворчого процесу і, зокрема, ініціювання законів.
Складність законотворчості починається з початкової стадії — виникнення правової ідеї. Вона зароджується в результаті міркувань конкретної особи — носія політичних, економічних, соціальних інтересів, а далі знаходить відображення у концепції нормативно-правового акта і перетворюється через законодавчу процедуру на конкретний закон (норми права). Трапляються в законотворчості і випадки, коли концепції стають різновидом нормативно-правового акта (закону) і в такому разі концепція підміняє закон, оскільки вона є тільки системою поглядів і більше схожа, як зауважував ще у 1910 році Л. Петражицький, на «публічне очікування». Наприклад, 21.11.2002 р. прийнято Закон «Про Концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу». Чи можна сприймати такий закон, коли в основу Концепції завжди закладається прогностичний характер. Така ж сама природа законів, які містять поняття доктрини. Вона, як відомо, відображає політику держави й акумулює погляди вчених, державою уповноважених осіб, які визнані суспільством і стали ідеологією законотворення.
Недалеким від істини може бути невтішний висновок про те, що дедалі менше ми можемо спостерігати наявність у законотворчості доктринального підходу з боку суб’єктів законотворчої ініціативи. Правова доктрина має своє призначення, як авторитетне наукове дослідження провідних юристів-теоретиків і практиків. Але визнання правової доктрини не має своєї належної ваги, оскільки нею рідко керуються у законотворчій практиці. Звернемо увагу на те, що доктринальне значення більше мають партійні програми, політичні рішення, які є фактом походження, наприклад, соціальних законів, і тоді реальнішим стає досягнення результату в інтерпретації законодавця. Йдеться не так про вплив доктринальних положень, як про юридичну силу норм, коли доктрина набуває форми права. Можна навести як приклад Постанову Верховної Ради України від 19.10.1993 р. «Про воєнну доктрину України», що обумовила правове мислення і створення «правового продукту» суб’єктів законотворення в галузі оборонної політики держави.
Але воєнне законодавство більше нагадує не систему, а еклектичні закони, норми-регулятори вступають між собою у конкуренцію, виникають колізії та інші негативні прояви законотворчості. Розраховувати на те, що авторитет держави може зробити такі закони дійовими, позбавлені підстав і серйозних аргументів.
За таких умов, що можна спостерігати у правових реаліях сучасності, — це вітчизняний феномен правового нігілізму. Саме з цієї причини дедалі менше звертається увага у процесі законотворення на принципи права, яких має обов’язково дотримуватися законодавець і передусім це стосується конституційних принципів під час створення того чи іншого «продукту» законодавчого процесу. Прикладів існування доктринального права у законопроектній роботі дуже мало, що притаманно і законодавцям зарубіжних країн. Це відбувається тому, що законодавець практично дуже рідко звертається до загальної думки юристів і, як вказують вчені-правознавці, спостерігається втрата актуальності використання наукових позицій у взаємодії із законотворенням.
На наш погляд, це призводить до значного погіршення якості законопроектів та інших нормативно-правових актів, які подаються не тільки народними депутатами України, а й Кабінетом Міністрів України. У кращому випадку роль юридичної науки вони вбачають у проведенні наукової експертизи, а коли створюються авторські колективи, то не часто можна побачити доктринальну позицію під час розробки моделі і самого нормативно-правового акта. Піднесення ролі таких наукових центрів, як Академія правових наук України, Інститут держави та права імені В. Корецького, Інститут законодавства Верховної Ради України, у законотворчій діяльності — нагальна потреба сучасного законотворення, інакше загроза перетворення проблем законотворення на негативну практику очікує законодавчу систему України. Ось чому слід наголосити, що тенденція пануючої ролі і значення впливу вузько групових інтересів під елегантною назвою «лобізм» практично може підмінювати правотворчість. У такому разі процес формування й об’єктивізації права в інтересах суспільства і громадянина дедалі більше ускладнюється, і ми маємо закони, які викликають багато критики і нарікань. Президент Академії правових наук академік В. Тацій виступив нещодавно з оригінальною ідеєю створення єдиного науково-експертного центру з питань законодавства. Його мета — експертиза та інвентаризація законів, виявлення колізій і формування системи, галузей та інститутів права. Чи не варто законодавцю уважно розглянути таку пропозицію?
Дедалі більше ми маємо справу з несистемним регулюванням суспільних відносин, декларативністю норм, колізією між ними, невизначеністю предметів галузі права і галузі законодавства. Щоб уникати негативних наслідків від законотворчого процесу і відповідно «негативного законодавства», яке не відповідає Конституції України, існує єдиний орган конституційної юрисдикції — Конституційний Суд України. Він не тільки здійснює конституційний контроль, тобто «очищає» законодавство від вразливого правового регулювання, а й є гарантом, коли застраховує Конституцію України від порушень у правозастосуванні суб’єктами влади. В цьому відношенні Конституційний Суд наближається до «позитивного» законодавця, оскільки його рішення мають оціночний характер з нормативними ознаками. Спостерігаючи типову для Конституційного Суду ситуацію у 1999—2004 роках щодо прийнятих рішень, можна побачити, що реально ним було створено багато нових норм шляхом тлумачення Конституції України. Аналіз рішень Конституційного Суду України за вісім років його сприяння утвердженню верховенства права в процесі нормоконтролю свідчить про те, що Конституційний Суд при офіційному тлумаченні часто виконує складну функцію і продовжує думку законодавця у тому разі, коли ним нечітко була сформульована у нормі закону правова ідея, і тому офіційна інтерпретація є самостійним правилом нормативного значення. Важливо, що при цьому Конституційний Суд неодноразово підкреслював: відсутність законодавчого регулювання не може бути підставою для розгляду конституційного подання народних депутатів України, оскільки врегулювання порушених у ньому питань є прерогативою Верховної Ради України.
Наведемо такий приклад. В ухвалі Конституційного Суду від 10 березня 1998 року (справа про призначення Президентом України перших заступників міністрів та заступників керівників інших органів виконавчої влади України) Конституційний Суд встановив, що у Конституції України немає будь-яких положень, які надавали б повноваження щодо призначення перших заступників та заступників міністрів, інших заступників керівників конкретному державному органу або посадовій особі.
Таким чином, за наявності цього рішення Конституційного Суду вже будь-який суб’єкт влади не може офіційно оспорювати таке повноваження Президента, оскільки воно отримало офіційне відображення в позиції Конституційного Суду.
Якщо оцінювати законотворчу діяльність Верховної Ради у рішеннях Конституційного Суду, то можна припустити, що вони відрізняються нормативністю специфічних актів конституційної юрисдикції. Орган конституційного контролю виробляє правову позицію, яка за своєю природою стає більше правовою доктриною, а не прямим джерелом права.
Висновки, закладені в правових позиціях Конституційного Суду, мають глибоко правову основу і набувають правової якості обов’язковості завдяки статусу й авторитету Конституційного Суду України.
Позиція Конституційного Суду, обґрунтована теоретично та юридично, нагадує пропозицію науки з удосконалення законодавства. Вона завжди конкретна за предметом, пов’язаним з ініційованим питанням, яке потребує втручання органу судової влади, специфічна за своєю формою (рішення, висновок, ухвала Конституційного Суду) і має офіційний характер. Але при цьому Конституційний Суд не бачить, на відміну від законодавця, нових правил, а це означає, що Конституційний Суд не створює прямих джерел права.
Орган конституційного контролю виробляє скоріше теоретичну конструкцію використання потенціалу законодавця для подолання правової неузгодженості змісту тієї чи іншої норми, умов і порядку її застосування, неясності правової ситуації у зв’язку з питаннями, які вирішуються, або з колізією, яка розглядається. Але така роль Конституційного Суду України не може ставити його ні вище Конституції, ні вище Верховної Ради України, як єдиного законодавчого органу.
Теорія конституційного права відмічає особливий характер імперативності правових позицій, вироблених в актах Конституційного Суду України. А стосовно орієнтації для правотворчих органів щодо прийняття нових нормативно-правових актів, то вони створюються в порядку, у строки і за правилами, які визначаються Верховною Радою України, з урахуванням рішень Конституційного Суду України. Натомість дедалі нагальнішим для створення гармонізованої до європейських стандартів правової системи держави є прийняття Закону України «Про закони і законодавчу діяльність», про що послідовно і переконливо наголошують вчені-юристи Академії правових наук України.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор.
