Сучасний період розвитку адміністративного права характеризується посиленням зв’язків теорії з реаліями життя, коли практика поступово набуває визначального значення у вирішенні теоретичних проблем в адміністративній сфері функціонування держави. В юридичній літературі цьому питанню приділяють недостатньо уваги. Проте розробка методології пізнання адміністративно-правових явищ дає змогу розв’язувати важливі проблеми, такі як компетенція суб’єктів владних повноважень джерела і нормативна основа організації державного управління, адміністративного законодавства тощо.

У реальній дійсності

Філософська ідея онтологічного дослідження адміністративного права полягає в тому, як теорію пізнання права сформулював І. Кант у своєму відомому творі «Метафізика нравів». Він гіпотетично попереджав: «Те законодавство, яке перетворює вчинок в обов’язок, а цей обов’язок також є мотивом, є етичним законодавством, ... що означає прийнятність іншого мотиву, а не власне ідею обов’язку, що є юридичним законодавством». Що мав на увазі великий філософ І. Кант? Він намагався привернути увагу юристів саме 

до «живого права», права у реальній дійсності, оскільки правовий закон більшою мірою не очікує, а вимагає формулювати обов’язки, які б давали більше свободи правам людини, а не обмежували їх. 

Отже, вчення І. Канта орієнтує правову науку на виявлення корисного досвіду, який би формував нові погляди адміністративно-правового значення для теорії державного управління. Мабуть, цілком правомірно ставити питання про таку методологію, яка б мала на меті сувору науковість, що вимагає від дослідника виходити із наукової об’єктивності істини і зробити її мірою реального буття — емпіричного по суті, оскільки предмет дослідження — це буття його власного розуміння.

Отже, для предмета адміністративного права найважливішим є онтологія пізнання, завдяки якому «... наші теорії — за висловом К. Поппера —мають змогу зростати і просуватися».

Тут криється вкрай важлива думка, коли від вчених-адміністративістів рідко можна отримати ex nunc (об’єктивно-телеологічне тлумачення), яке слід пов’язувати з інтерпретацією закону адміністративного права з врахуванням сучасних реалій, потреб суспільства. Адже за відсутності такої наукової практики тлумачення забезпечує виявлення найбільш розумного (логістичного) в сучасних умовах смислу закону, змушує суддів адміністративної юстиції орієнтуватися на реалії правозастосування і у такий спосіб повертати законодавцю розуміння норм закону з метою наблизити його до волі справжнього законодавця. Адже існує така гіпотеза, що інформація про волю і цілі законодавця лише посилює необхідність у суддів шукати відповіді не тільки у наукових коментарях кодексів, окремих законів, а й тлумачити букву закону, що корегує її смисл. При цьому суддя не в змозі скасувати смисл закону, відійти від буквального значення його тексту. Практика свідчить, що суд живиться такою інформацією про волю законодавства не тільки з самого тексту, а і з зовнішніх до нього джерел (матеріалів обговорення закону, пояснювальних записок у парламенті, уряді тощо і головне — із експертних висновків, які готуються науковими консультантами (експертами) Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів). Прикладом такого підходу може слугувати конституційна формула статті 80 Основного Закону України і положення частини третьої статті 27 Закону «Про статус народного депутата України», коли парламент за наявності обґрунтування Генеральною прокуратурою причетності члена парламенту до злочину, приймає постанову про надання згоди на затримання чи арешт суб’єкта відповідальності. Логіка дослідження Вищим адміністративним судом України буквального смислу такої постанови Верховної Ради України (у конкретному випадку) вказує на те, що науково-експертна оцінка деяких вчених визнала лише публічно-правову природу цього явища, але вона була настільки абстрактною по відношенню до кримінального провадження, в якому адміністративний спір не може його припиняти і скасовувати, що тільки відомий Суддя Верховного Суду України запропонував за підтримкою судової палати смисл нового тлумачення (ex nunc) як право парламенту надання згоди на подальші дії Генеральної прокуратури у кримінальному провадженні, яке відповідало сучасним уявленням про цілі застосування такої специфічної конституційної функції Верховної Ради по відношенню до народного депутата, який підозрюється у скоєнні злочину.

Адміністративний спір показав важливу річ, коли Верховний Суд скоріше не тлумачив конституційне положення, а створив підстави для його правозастосування, тобто нових правил при розгляді в судах таких справ, оскільки по відношенню до народного депутата України Верховна Рада не застосовує владно-управлінські повноваження згідно з частиною третьою статті 80 Конституції України і тому прийнята постанова з вказаного питання згідно зі статтями 221, 222 Закону про Регламент не скасовується.

Встановлення рамок можливої поведінки

Отже, особливість адміністративно-правових відносин полягає в тому, що вони не можуть бути універсальними, і з врахуванням їх характеру вони повинні бути зв’язані з цілком конкретними правовими наслідками. Тому в сучасний період їх онтологічне праворозуміння використання адміністративних норм все більшою мірою спрямовано на встановлення рамок (обмежень) можливої поведінки суб’єктів прав, а також процедур розв’язання протиріч, які виникають із комплексного характеру актів органів державної влади, від яких залежать цивільні, господарські та кримінальні правовідносини.

Оскільки для держави право є інструментом упорядкування і підтримки раціональних засад суспільної життєдіяльності, то гармонізація між особою та державою у питаннях забезпечення свобод, гарантування безпеки життя громадян може бути досягнуто шляхом реалізації принципу пріоритету чинних законів і права в суспільстві, якщо особа в онтологічному вимірі є вищою його цінністю.

Пріоритети законів і права означають:

а) виділення загальносуспільних цінностей (свободи та права людини, добробут і благополуччя, достойне життя, справедливість), які поєднуються з регулятивними цінностями права і законодавства (нормативність, рівність всіх перед законом, правові стимули і відповідальність), що забезпечуються владно-розпорядчою діяльністю органів держави і місцевого самоврядування;

б) застосування принципу верховенства права і конституційного контролю за актами Президента та уряду, в яких можуть використовуватися обмеження юридичного характеру для вільного розвитку і конкретних дій особи, що визначає межі користування вільними можливостями у подальшому розвитку суспільних відносин.

Відносини, які складаються в сфері публічного (адміністративного) права, онтологічний підхід оцінює з позицій реальності права, що обумовлено створенням умов вільного розвитку, охороною прав особи і громадянина у всіх напрямах адміністративно-правового регулювання. Буде доречним згадати твори Альберта Камю, коли він дійшов висновку, що наявність свободи підтверджується у тому світі, в якому чітко визначено як можливе, так і неможливе.

При цьому в науці існує глибока пересторога проти визнання офіційною обов’язкової сили адміністративного закону, оскільки стаття 55 Конституції захищає передусім права і свободи людини. Звідси природно випливає онтологічний принцип розходження двох визначальних засад, коли наука намагається сформулювати ідею ефективної держави, проте не існує рівна захищеність людини і суспільства.

На нашу думку, це залежить від динаміки розвитку держави та права, які неоднаково відображають інтереси людей у життєвих обставинах застосування адміністративного примусу. Чим це пояснюється?

По-перше, в ефективній державі, коли створені запобіжники проти адміністративного свавілля, свобода людини виступає як його право за умов, що його дії не суперечать інтересам суспільства. Тому ефективно діюча держава повинна в адміністративному законодавстві (державному управлінню) встановити межі свободи, як для особи, так і для своїх адміністративних структур, заборонивши вихід за встановлені межі. У цьому важлива роль належить інституту судового захисту прав і свобод людини, інших суб’єктів адміністративно-правових відносин. Разом з тим, як правильно зауважував професор Ю. Старилов, небезпека підкрадається з того боку, де можна відчути проголошену тезу (це стосувалося у висновку вченого відносно Росії) — «Все дозволено!». На це неодноразово звертали увагу компаративісти, які завжди враховували, що в адміністративному праві (на відміну від цивільного) не повинно бути свавілля судової практики і досить вільної інтерпретації законів. У цьому зв’язку в сучасній літературі відмічається, що існуючі традиції віддають перевагу Адміністративно-матеріальним і Адміністративно-процесуальним (процедурним) кодексам, які виконують роль відмінного орієнтира, свого роду «100-річного» маяка у судноплавстві.

Абстракції публічного управління

Здавалось, адміністративне свавілля також несумісне з ідеєю конституційного розуміння правової держави, вільного в державі суспільства. Парадокс полягає у тому, що справедливість, законність і обґрунтованість перетворюються на абстракції публічного управління, коли його практика підзаконного адміністрування насправді стала визначальною для реалізації прав і свобод людини, а законний інтерес перетворився на декларацію. Аналіз свідчить, що прийняття неконституційних законів і «воля правлячого уряду» перетворили систему публічного управління у зневагу посадових осіб до адміністрування, яке повинно ґрунтуватися на нормах чинного законодавства та встановлених правом адміністративних процедур. Практика створила власну модель адміністративної системи, за якою широко застосовується адміністративна дискреція «синдром безправ’я», прийняття необґрунтованих і непотрібних управлінських актів, а судочинство ігнорує принцип верховенства права, тобто переважає несправедливе розв’язання адміністративних спорів. Для громадян це означає яскраво виражений аспект додаткових перепон і бар’єрів у вирішенні їх питань виключно на основі норм Конституції і законодавства. Чому з невідомих причин останні п’ятнадцять років не приймаються закони, які вже розроблені, пройшли експертизи ще у 2000 році — це законопроекти «Про нормативно-правові акти», «Про нормативно-процесуальні регламенти» нового (реформаторського) правопорядку у публічному управлінні. Все той же «синдром безправ’я» не викликає у науковців активної боротьби за нове законодавство, яке б принесло реальну користь суспільству, створило дійсно ефективну правову систему захисту громадян від адміністративного свавілля.

Адміністративне право, як відомо, створює форми, методи, процедури публічного управління, встановлює права і обов’язки посадових осіб, обмеження і заборони для всіх категорій службовців. Проте реформування адміністративної системи, яка успішно «перемогла» в Україні ідеї радикальних змін у 1998 році, водночас перетворила адміністративно-правову науку на малокорисну, непродуктивну частину наукового потенціалу без інтелектуального нового правового мислення.

Мабуть, небезпідставно відомий європейський вчений Рене Давид зазначає, що важливо бачити «різницю між французьким правом і common law в їх розумінні джерел права, оскільки більшою мірою це є питанням техніки, а не суті», «форми, а не реальності». Однак для адміністративного судочинства стає вразливою думка французького теоретика права Ж. Л. Бержеля, що взагалі неможливо спростувати той факт, що «судова система (в адміністративно-правовому напрямку), а отже, і судді виконують роль творців права». Якщо звертатися до судової практики в національній адміністративній юстиції, недостатньо читати Кодекс адміністративного судочинства, треба знати і вміти аналізувати акти судового тлумачення, які стають цінністю (джерелом) для наступної судової практики, оскільки лише читання відповідних норм кодексів не спроможне породжувати навіть самого поверхового розуміння системи діючого правового регулювання в онтологічному вимірі сучасних реалій.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України.