«Місцеве самоврядування в умовах конституційної реформи: проблеми децентралізації влади та об’єднання територіальних громад». Такою була тема другої дискусії, яка відбулась 10 червня у рамках Першого національного онлайн-форуму для об’єднаних територіальних громад. Захід організовано газетою Верховної Ради «Голос України», загальнонаціональним юридичним журналом «Право України» та комунікаційною онлайн-платформою «Е-адвокат». Партнери форуму — адвокатське об’єднання «Юрлайн» та ТОВ «Надбужжя Плюс». Із вітальним словом до учасників форуму звернувся Перший заступник Голови Верховної Ради Руслан Стефанчук, висловивши сподівання, що учасники форуму знайдуть відповіді якщо не на всі, то на більшість запитань, які нині виникають навколо реформи місцевого самоврядування.

Народившись на локальному рівні, демократія лише з часом перейшла на державний

Зробивши невеличкий екскурс в історію розвитку місцевого самоврядування, один зі спікерів — провідний науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор Олександр Батанов (на знімку), зауважив, що демократія народилась саме на місцевому рівні. Саме тому Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Україною, ставить знак рівності між місцевим самоврядуванням та демократією як такою.

«Демократія як явище народилася на локальному рівні і лише з часом, коли виникла необхідність, з огляду на ускладнення суспільних відносин, утворити державу, перейшла на більш глобальний — державний рівень. Тому місцеве самоврядування, і демократія — це системно споріднені явища», — зауважив О. Батанов, додавши водночас, що місцеве самоврядування дуже складна, багатовимірна матерія, яку не можна розглядати винятково в якійсь одній площині, і це потрібно враховувати у процесі реформування.

За його словами, модель місцевого самоврядування, закладена в Конституції 1996 року, відштовхувалась від громадівського розуміння, що саме територіальні громади вирішують питання місцевого значення. «І цей концепт має фундаментальне значення під час реформування місцевого самоврядування. І не випадково нині у процесах децентралізації саме проблеми статусу територіальних громад, зокрема їх об’єднань, виходять на перший план», — сказав він.

Проте чинне законодавство, зауважив професор, украй суперечливо визначає перспективи розвитку місцевого самоврядування з точки зору відповідних доктрин: «З одного боку, в Конституції закладено, що первинний суб’єкт — це територіальна громада. В законі про місцеве самоврядування також про це йдеться. Утім значна частина норм законодавства розвивається в державницькому фарватері, коли держава розглядає місцеве самоврядування як право, яке вона дарує суспільству».

Тому, наголосив О. Батанов, у процесі конституційної реформи і під час формування профільного законодавства у цьому питанні потрібно остаточно поставити крапку над «і». Та, на його думку, потрібно відштовхуватись саме від громадівської теорії.

З огляду на це експерт вважає за доцільне ухвалити спеціальний закон про територіальні громади. «В єдності відповідні закони, зокрема, про добровільне об’єднання тергромад, про співробітництво тергромад і за умови ухвалення великого закону про самоврядування тергромад, створили б законодавчі умови для реалізації колосального потенціалу самоорганізації громадянського суспільства, який закладено в Конституції», — вважає він.

У процесі конституційної реформи потрібно відштовхуватись від національних традицій

Актуальним питанням у процесі конституційної реформи є також модель місцевого самоврядування. І хоча в світі їх існує понад 200, універсальних моделей немає. Тут потрібно відштовхуватись від національних традицій.

У цьому контексті експерт окремо зупинився на проблемних питаннях, пов’язаних із термінологією. Йдеться насамперед про «префектів», «волості», «повіти». «Ці питання обговорюються вже не перший рік, багато асоціацій просять закріпити й поняття муніципалітет, водночас це викликає низку питань із точки зору національних традицій. Тут слід обережно підходити до термінологічного ряду. Ці назви мають бути зорієнтовані на національні традиції», — переконаний він.

Не менш складними, на думку професора, є й питання, пов’язані з міжнародними конвенціями, деклараціями, які регулюють відповідні відносини. Насамперед ідеться про Європейську хартію місцевого самоврядування.

«Україна ратифікувала документ, проте й нині постає питання щодо імплементації низки положень у національне законодавство, йдеться про принцип субсидіарності, який має знайти адекватне відображення в чинному законодавстві», — сказав О. Батанов.

Крім того, нині в законодавстві закріплено, що гарантом місцевого самоврядування виступає держава, проте цілісний механізм цих гарантій не розписаний. Тож положення про місцеве самоврядування потрібно розширити або в чинному законі, або прийняти окремий закон про гарантії прав місцевого самоврядування. Так само експерт вважає за необхідне ухвалити закон про комунальну власність.

Украй суперечливою, за його словами, є й проблема щодо відповідальності в сфері місцевого самоврядування, що подекуди призводить до зловживань тими чи іншими суб’єктами в процесі здійснення своєї діяльності. Тож тут також не завадив би окремий закон про відповідальність місцевого самоврядування або більш деталізований підхід до цих питань у профільному законі про місцеве самоврядування.

«Існує багато проблем, які потребують не лише доктринального осмислення, а й розв’язання у процесі конституційної реформи. Адже місцеве самоврядування, як і будь-яка влада, це не лише права й обов’язки, а й відповідальність. І від того, як чітко все це встановлено, залежить ефективність вирішення відповідних питань місцевого значення, встановлення і розвитку місцевого самоврядування в цілому», — наголосив О. Батанов.

Форми безпосередньої демократії територіальних громад

Окремо він зупинився на формах здійснення безпосередньої демократії територіальними громадами, які також, на його думку, прописані в законодавстві достатньо фрагментарно. Торкнувшись у цьому контексті законопроекту про місцеві референдуми, О. Батанов зауважив, що до такого опитування слід підходити обережно: «З одного боку, — це один із найдемократичніших інститутів, але водночас тут має бути закладено запобіжники, щоб уникнути зловживань». Нині, за його словами, є й інші форми безпосередньої демократії, зокрема, загальні збори за місцем проживання, громадські слухання, місцеві ініціативи тощо. Тож краще встановити на рівні законодавства загальні принципи, які дадуть змогу реалізовувати потенціал самоорганізації, а решту врегульовувати на рівні статутів територіальних громад. «Саме статутне право може стати лакмусовим папірцем для перевірки дієвості моделі місцевого самоврядування в країні. Адже самоврядування — це інститут, який має спиратись на ініціативу місцевого населення. Бо держава лише у вигляді загальних приписів встановлює правила гри, за якими здійснюється місцеве самоврядування, решта має йти з місцевого рівня», — сказав він.

Програма Форуму на 17 червня 2020 року