Сьогодні отаку розмову запросто на вкрай актуальну і злободенну тему редакції запропонували провести провідні українські фахівці в галузі права: народний депутат України, академік НАН України Олександр Копиленко та один з фундаторів вітчизняного конституційного судочинства, суддя Конституційного Суду України у відставці, член-кореспондент НАН України Володимир Шаповал.

—  Я думаю, що правильно було б почати з кінця і торкнутися Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», що його ухвалила Верховна Рада 4 грудня 2020 р.

О. Копиленко. — Так, цей закон викликав неоднозначну реакцію. Я думаю, треба виважено і беземоційно оцінити як позитивні, так і негативні аспекти цього закону. З одного боку, відновивши відповідальність за недостовірне декларування, парламент не повернувся до кримінальної відповідальності у вигляді позбавлення волі за це. Фактично він погодився з рішенням Конституційного Суду, яке спричинило таке суспільне обурення. Проте, з другого, —  цей законопроект продемонстрував здатність всіх депутатських фракцій до порозуміння і компромісу, а головне — виявив, умовно кажучи, «правову делікатність», вкрай необхідну для такої ситуації.

Взагалі, виконання рішень Конституційного Суду — давня проблема. Вперше вона з'явилася ще наприкінці далекого 1997 року, коли Конституційний Суд визнав неконституційними деякі положення закону про Рахункову палату Верховної Ради України, включаючи саму назву цього закону. Відповідно, у січні 1998 року Верховна Рада ухвалила Постанову про чинність Закону України «Про Рахункову палату України», якою намагалася встановити порядок реалізації рішень Конституційного Суду. Ідея цієї сумнівної з правової точки зору постанови полягала в тому, щоб заблокувати автоматичне виконання рішень Конституційного Суду. Зрозуміло, за деякий час, а саме у грудні 2000 року, і ця постанова була визнана неконституційною з тих підстав, що «рішення Конституційного Суду для набуття чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади». Саме така сумна доля спіткала би і внесений 2 листопада 2020 року проект закону про відновлення дії окремих положень закону «Про запобігання корупції» та Кримінального кодексу України. З точки зору правової перспективи, автоматичне відновлення Верховною Радою тих норм законів, які визнаються неконституційними, та спокуса йти саме цим шляхом у подальшому означало би, говорячи словами І. Франка, «постійне змагання гармати та панцира...».

 — А тепер, щоб би Ви сказали про саме рішення Конституційного Суду, яке викликало таку бурхливу ситуацію?

О. Копиленко. — Дивна річ, що запекла суспільна дискусія (зараз всі себе відчувають професіоналами-конституціоналістами, так само як і експертами-епідеміологами, та це окрема проблема) точиться лише навколо одного конкретного питання: конституційне — неконституційне. Та це абсолютно спрощений підхід. Я вже казав, оцінювати потрібно все досить об’ємне за обсягом рішення Конституційного Суду. Точніше, навіть не його коротку резолютивну частину, а, власне кажучи, все те, що цьому передувало. І я би оцінив це такою формулою: рішення є надмірним і трафаретним. Почнемо бодай з кількісних показників. З 21 сторінки, майже 18, це розлогі роздуми стосовно розподілу влад і недопустимості втручання у компетенцію судової влади. Практично все це рішення торкається саме судової влади. І, власне кажучи, логічним підсумком цих, як кажуть у боротьбі «самбо», підходів й підворотів, мусила б стати неконституційність декларування саме представниками судової влади. Інша справа, наскільки б це убезпечило Конституційний Суд від такого шквалу критики?

— Відповідно ми мусимо перейти до ширших узагальнень...

О. Копиленко. — Закономірно постає питання якості самих рішень Конституційного Суду. На мій погляд, це так само питання, яке потребувало би широкого суспільного обговорення. Звичайно, від самого початку ми сприймаємо Конституційний Суд одночасно як вельмиповажну та дуже закриту й консервативну інституцію. Причому іноді ця закритість може сприйматися як зверхність. Судді Конституційного Суду — хто вони? Колись, знов-таки, Іван Франко говорив про нашу національну хворобу, коли «одних ми канонізуємо як пророків, а інших проклинаємо як дияволів». Зараз судді як раз перебувають під вогнем критики, а це заважає спокійно і виважено поговорити про те, що справді заслуговує такої розмови.

Та я сказав би, що не тільки рішення Конституційного Суду, яке ми зараз обговорюємо, є надмірним або ускладненим. Таким же надмірним і ускладненим я вважаю сам закон про Конституційний Суд України. Подивіться: велика палата, сенати, колегії. Зрозуміло, термін «сенат» тут прийшов з німецької європейської традиції. Та можна згадати маловідомий сюжет, пов’язаний з коротким існуванням Державного Сенату за часів гетьмана Скоропадського як вищої судової інстанції, який він «запозичив» з досвіду «Правительствующего Сенату» Російської імперії. Та не кажучи вже й про те, що слова сенат, сенатори в нашому сучасному суспільно-політичному та, навіть, ментальному обігу мають зовсім інше значення. Фактично, з того моменту, як Конституційний Суд розпочав свою роботу, всі фахові та суспільні прагнення оберталися навколо перспектив запровадження так званої конституційної скарги. Проте поза увагою залишилося чимало інших важливих аспектів діяльності Конституційного Суду, зокрема, наприклад «вічності» й «непорушності» його рішень, необхідного кворуму для роботи, що зараз виявилось вкрай актуальним, та чимало іншого.

Варто навести і такий приклад. «За лаштунками» будь-якого рішення Конституційного Суду залишаються аргументи «за» і «проти», які наводять учасники процесу. У відносно вигідному становищі перебувають судді, які подають свої «окремі думки». Тому, якщо позиції суддів Конституційного Суду можуть викликати такий резонанс, відповідно і суспільство має право знати, на основі яких аргументів це рішення ухвалювалось. Звичайно, межі відкритості Конституційного Суду так само є предметом дискусій, але я не бачу вагомих аргументів проти такого підходу, оскільки конституційний процес має свої особливості у порівнянні з судами загальної юрисдикції. Я певен, що можливі й інші парадоксальні питання, які потребують якщо не негайного розв’язання, то в усякому разі виваженого обговорення. Наприклад, це стосується можливого розвитку ст. 101 закону «Про Конституційний Суд України», де йдеться про його юридичні позиції. До речі, фахівці-юристи давно на власний розсуд використовують у своїх дослідженнях неофіційний термін «правові позиції Конституційного Суду», що став вже традиційним. Ще один приклад. Відповідно до закону при Конституційному Суді може утворюватися науково-консультативна рада. Та в чому полягають її завдання? Насамперед члени цієї ради надають за зверненнями суддів Конституційного Суду наукові висновки з питань, порушених у поданнях і скаргах. Наскільки виправдана подібна інтелектуальна «панщина», і чи тільки в цьому полягають функції науково-консультативної ради. Для порівняння подивимось на завдання такої ж науково-консультативної ради, але у Верховному Суді. Виявляється, що вона готує наукові висновки щодо застосування та тлумачення норм права, бере участь у підготовці проектів загальної практики застосування судами норм матеріального та процесуального права, попередньо розглядає рішення пленумів і, між іншим, розглядає проекти про подання до Конституційного Суду. Зрозуміло, Верховний і Конституційний суди мають різні функції, завдання і механізми роботи. Аналогії є умовні, але, я думаю, тут є матеріал для роздумів.

До речі, я продивився дисертації, які стосуються діяльності Конституційного Суду. Практично всі вони так чи інакше досліджують його місце в державному механізмі та в системі захисту прав і свобод людини, але оцінка змісту самих рішень й досі залишається поза увагою. А шкода, оскільки, проаналізувавши навіть невеликий масив цих рішень, можемо побачити в них формалізм, дублювання, взаємосуперечливості, іноді вони є надто абстрактними і описовими, часом перенасиченими філософсько-правовими категоріями.

 — Цікаво, що Ви практично не вживаєте термін «конституційна криза», хоча зараз про неї тільки й говорять.

О. Копиленко. — Справді, у нашій розмові я хотів уникнути і уникаю слова «криза», і я бачу, що ця точка зору має своїх прихильників.

Колись класик сказав: «Служіння муз не терпить метушні». Я думаю, що ці слова досить точно відповідають тій ситуації, в якій опинився Конституційний Суд та його стейкхолдери, якщо скористатися цим модним зараз терміном. За останні два десятиліття, іноді директивно, іноді стихійно, виробилися певні форми взаємодії Конституційного Суду України з Президентом та Верховною Радою. Наприклад, ще в травні 1999 року була ухвалена парламентом Постанова «Про участь постійного представника Верховної Ради України у конституційному провадженні», за якою апаратні правові служби та Інститут законодавства Верховної Ради готували Голові обґрунтовану правову пропозицію, з якою представники виступали в Конституційному Суді. Так само, на рівні нормативно-правового акту, формалізована і роль представника Президента України в Конституційному Суді (перша редакція відповідного указу датується ще травнем 1998 року). Отже, давно існує досить ефективний механізм науково-правових консультацій усіх зацікавлених сторін з метою уникнення подібних ексцесів, які можна передбачати ще на «віддалених рубежах». А так, в цю ситуацію мусив особисто втрутитися Президент України.

Політика завжди супроводжувала рішення Конституційного Суду. Ми нікуди від цього не дінемося. Політичні чинники і передували їм, і супроводжували їх у конституційному судочинстві, і, звичайно, проявлялися у різних, навіть граничних, формах, особливо після винесення рішень. Питання зовнішнього впливу є вкрай актуальними, а межі і наслідки навіть віддалених впливів слід обов’язково враховувати. Я спеціально не буду наголошувати на добре відомих резонансних подіях, а згадаю деякі давні рішення Конституційного Суду, які стосувалися різних аспектів правового статусу АР Крим, їх прекрасно пам’ятаю (і у деяких слуханнях мені довелося брати участь). На жаль, тоді політичний чинник переважив, і сталося так, що зерна, кинуті в землю наприкінці 90-х років, проросли вже напередодні окупації півострова.

— Зараз досить активно в суспільстві обговорюються перспективи ймовірних змін до Конституції України, які стосуватимуться Конституційного Суду.

В. Шаповал. — Так, з метою удосконалення організації і діяльності Конституційного Суду, убезпечення від фактично ніким не контрольованих і неадекватних суспільному інтересу дій цього органу, що спостерігалися, необхідно винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою питання про уточнення його конституційного статусу, конкретизувавши це питання у вигляді оприлюднення й обговорення розробленого реальними фахівцями законопроекту щодо перегляду розділу Конституції, присвяченого Конституційному Суду України. При цьому, треба сподіватися, що тема прийняття закону про всеукраїнський референдум, яка вже починає видаватися вічною, невдовзі буде закрита. Такий шлях комусь може здаватися як задовгий, але, як говорив відомий персонаж Ільфа і Петрова, «швидко тільки кішки народжуються».

Сам згаданий законопроект може передбачати зменшення складу Конституційного Суду до 11 суддів, адже на сьогодні цей склад є найчисельнішим в Європі. Треба зазначити, що, з урахуванням масштабів відповідних країн, у ФРН у складі Конституційного Суду є 16 суддів, в Італії і Туреччині — по 15 суддів. В інших країнах Європи число суддів конституційного суду становить від 3 до 12. І справляються!

Також не розумію, для чого голові Конституційного Суду аж два заступники, тимчасово його заступати за різних обставин міг би старший за віком суддя. І це не лише про Конституційний Суд України: згадаймо, що керівники частини центральних (і не тільки) органів мають заступників, число яких іноді наближається до десяти. Усвідомлюючи функції і специфіку організації виконавчої влади, зауважимо, що і тут постають відповідні питання. Складається враження, що Україна — це країна численних високооплачуваних і матеріально забезпечених синекур. І це при наших державних статках.

Ще один можливий сюжет: висновки Конституційного Суду щодо відповідності визначеним положенням Конституції законопроектів про внесення до неї змін. На сьогодні ці висновки юридично зобов’язують парламент. Однак таку їх обов’язковість у 1998 р. встановив сам Конституційний Суд, хоча про неї немає слів в Основному Законі. Практика неодноразово засвідчувала, що цей орган довільно тлумачить положення статті 157 Конституції, за яким законопроект про внесення змін до Конституції не повинен передбачати «скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина». Про можливість такого тлумачення попереджала Венеціанська комісія.

У висновках Суду, звичайно, йдеться про якусь «можливість ущемлення, звуження тощо» прав і свобод пропонованими конституційними змінами, причому без вказівки на те, які конкретно права або свободи скасовуються чи обмежуються, або хоча б «ущемляються».

У відповідний спосіб Конституційний Суд час від часу блокував юридично зважені зміни до Основного Закону, перетворюючись на деміурга, творця, своєрідного співавтора Конституції і, головне — ключового учасника конституційного процесу, по суті наділеного установчою владою. Життя довело, що це може тягнути системні загрози. Іншими словами, усі ми можемо стати заручниками дій фактично випадкових і, не виключається, по-різному зовні мотивованих людей. Примітно, що надавати імперативні висновки щодо спроб змінити конституцію не уповноважено жодний конституційний суд в Європі. Лише в окремих країнах такий орган надає такі висновки, але вони визначені винятково як консультативні і є рекомендаціями парламенту.

— Я думаю, не можна лишитися осторонь такої проблеми, як формування Конституційного Суду.

В. Шаповал. — Погоджуюсь з Вами, до можливих сюжетів законопроекту треба віднести також зміну порядку добору відповідних кандидатур і формування персонального складу Конституційного Суду та порядку звільнення суддів. Стосовно добору кандидатур, лише зазначу, що, не відкидаючи ідею конкурсу, необхідно уникнути її профанації, яку спостерігаємо в різних проявах відносно різних посад. Переконаний, що публічний, транспарентний і змагальний конкурс на посади суддів Конституційного Суду має право на існування, але про його форми треба говорити окремо і детально, спираючись на досвід усталених демократій.

О. Копиленко. — Мені, наприклад, буквально ріже вухо вбога формула добір/відбір до Конституційного Суду та до інших державних і недержавних інституцій, що вже доведено до рівня ЖЕКу чи громадської лазні. І проблема навіть не в тому, що в цьому братимуть участь зарубіжні фахівці. Українські вчені давно рівноправно співпрацюють зі своїми іноземними колегами, і в цій дифузії немає нічого небезпечного та принизливого. Проблема в тому, коли цим кастингом намагаються агресивно керувати місцеві активісти, видаючи себе повноважними представниками західної демократії.

В. Шаповал. — Стосовно порядку формування складу Конституційного Суду, хочу нагадати, що всі редакції офіційного проекту Конституції України, оприлюднені 1992-1995 рр., передбачали участь у заміщенні посад суддів тільки парламенту і президента, звичайно, в їхній взаємодії. Чинний на сьогодні порядок запропонували у процесі доопрацювання проекту у Верховній Раді у травні-червні 1996 р., наївно мотивуючи участь у ньому з’їзду суддів наміром убезпечити КСУ від надмірного політичного впливу. Можу стверджувати, що досягнутий результат був чи не протилежним. Не випадково в деяких законопроектах про внесення змін до Конституції, які були згодом розглянуті Конституційним Судом і, що важливо, визнані ним відповідними, передбачалося формування Конституційного Суду України спільно парламентом і президентом. Але ці законопроекти не були реалізовані у Верховній Раді. Розмови про «політичний вплив» з боку парламенту чи президента у зв’язку з їхньою участю у призначеннях на різні державні посади — це теревені тих, хто не розуміє або видає, що не розуміє, сенс, характер і зміст державного управління.

На сьогодні з різних причин дві третини суддів Конституційного Суду — це особи, які попередньо обіймали посади суддів судів загальної юрисдикції, тобто, які мають об’єктивно зовсім інший, ніж передбачається здійсненням конституційної юрисдикції, професійний досвід, і яким, за моїми спостереженнями, притаманна якість, скажу так, специфічної корпоративності. До того ж уповноваження з’їзду суддів, визначеного законом як «найвищий орган суддівського самоврядування», призначати третину суддів Конституційного Суду не має аналогів у світовій практиці.

Сказане не означає, що судді мають рекрутуватися з числа так званих кабінетних учених, але здатність до по-справжньому наукового аналізу Конституції і законодавства для них необхідна. Як визначати цю здатність — це окреме питання, але вкрай бажаним є те, щоб кандидати у судді Конституційного Суду мали реальний досвід участі у правотворенні і правозастосуванні. Звідси може виникати вкрай потрібне для судді Конституційного Суду відчуття права і кожної його норми як регулятора, а також розуміння наслідків відповідного регулювання. Констатую, що такого досвіду бракує багатьом науковцям, через що їхні публікації видаються схоластичними і віддаленими від реалій суспільного і державного буття. Водночас висловлю банальність: наявність наукового ступеня давно і часто не позначає науковця, здатного на аналітику.

 — І все-таки, можливо, спрощене питання, чим все ж є Конституційний Суд?

В. Шаповал. — За будь-яких умов, треба пам’ятати поширену не тільки в науковому середовищі тезу, за якою конституційний суд — це не зовсім суд. Ще в середині минулого століття відомий німецький конституціоналіст Т. Маунц зазначав, що існує дві оцінки конституційної юрисдикції: згідно з першою, рішення конституційного суду є справжніми судовими рішеннями, згідно з другою, — це політичні рішення у формі судових рішень. На його думку, немає необхідності і навіть є неможливим розглядати діяльність конституційного суду як суто судову. Цілком з цим погоджуюся.

Важливим є і те, що встановлений у 2016 р. шляхом внесення змін до Основного Закону порядок звільнення суддів Конституційного Суду виключно за рішенням самого суду створив ситуацію безвідповідальності і безкарності. Вийшло нібито «красиво», але, даруйте, не про нас. Зауважу, що у США судді всіх федеральних судів, які, зокрема, здійснюють конституційну юрисдикцію, можуть бути звільнені з посади тільки в порядку імпічменту, тобто шляхом ухвалення відповідних парламентських рішень. Участь парламенту в різних формах у звільненні суддів конституційного суду передбачено і в переважній більшості інших країн. У такий спосіб забезпечується об’єктивно необхідний публічний контроль щодо конституційної юрисдикції. В Україні цей контроль підмінено гаслом про «незалежність Конституційного Суду України», причому незрозуміло, від кого і від чого.

 — У нашій розмові вже згадувалась так звана конституційна скарга...

В. Шаповал. — У законопроекті має бути уточнений інститут конституційної скарги, який у нас з подачі різних «експертів» перетворено на фетиш. Достатньо вказати на таку обставину: визначені в законі про Конституційний Суд підстави відмови у відкритті провадження за конституційною скаргою видаються надміру широкими або абстрактними. Тому, починаючи з 2016 р., коли була формально запроваджена конституційна скарга, маємо аж 20 (!) відповідних рішень Конституційного Суду. Поки що справи видаються, як у давньогрецького байкаря Езопа — «гора народила мишу».

— Шановні друзі нашої газети! Спасибі за цю «розмову запросто». Сподіваємось, вона не буде останньою. Наступною може бути бесіда про висновки Венеціанської комісії щодо рішення Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 р.