Вироблений у країнах західної демократії і в останньому десятиріччі в Росії механізм захисту конституційних прав громадян передбачає право на конституційну скаргу. Це — особливий і вкрай важливий інститут демократії, пов’язаний з функціонуванням у суспільстві конституційного суду, який судить за правом, а не за фактами, і тому доступ громадян до конституційного правосуддя має бути надійною гарантією дотримання державою їх конституційних прав. Конституція України не передбачає права особи на конституційну скаргу. Чому так сталося? Очевидно, через поспішне прийняття законодавцем вісім років тому Основного Закону і через недостатню увагу політиків до гарантій захисту конституційних прав громадян. Проблема стає дедалі актуальнішою і гострішою. Отже, тим пізнавальнішим і цікавішим є діалог доктора юридичних наук професора Анатолія СЕЛІВАНОВА і заступника Голови Конституційного Суду України Павла ЄВГРАФОВА, який пропонуємо увазі читачів.

Анатолій Селіванов: — Перед юристами дедалі частіше постає запитання: чому за наявності Конституційного Суду фізична особа не може звернутися до нього зі скаргою на порушення її прав державою і таким чином захистити свої конституційні права? Сучасні теорія і практика конституціоналізму стверджують, що Основний Закон повинен передбачати право людини і громадянина на конституційну скаргу.

Павло Євграфов: — На превеликий жаль, Анатолію Олександровичу, це так, тому я цілковито поділяю вашу думку щодо необхідності запровадження у нашій країні такого правозахисного інституту, як конституційна скарга громадян на закони. Але водночас існує конституційно-правовий порядок, згідно з яким до Конституційного Суду з питань прийняття рішень про відповідність Конституції України (конституційність), зокрема законів, можуть звернутися Президент, не менш як сорок п’ять народних депутатів, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Перевірка законів на конституційність у такий спосіб досить надійна, хоча, як на мене, діяльність Конституційного Суду в зазначеному контексті мала б бути набагато ефективнішою. Так, за станом на вересень 2002 р. Конституційний Суд розглянув 453 справи, з яких прийнято 88 рішень, 9 висновків і 356 ухвал. Серед рішень у справах про відповідність Конституції України законів більшість була ухвалена з метою захисту прав і свобод людини і громадянина.

Анатолій Селіванов: — На мій погляд, тут насамперед вбачається логіка того законодавця, який у 1996 році прийняв Конституцію України, і, таким чином, усі інститути держави сприймаються з позицій офіційного праворозуміння. Але очевидним є й те, що громадянин змушений чекати, коли Президент України або уряд знайдуть за можливе підтримати індивідуальну скаргу про порушення права у чинних законах. Природно, що у більшості випадків переважає офіційна позиція влади у відносинах з громадянами. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має обмежені ресурси представити до Конституційного Суду України кожну скаргу громадянина, у якій вбачає порушення конституційних прав людини або їх обмеження у конкретному законі певною дискримінаційною нормою. З 31 рішення, які стосувалися безпосередньо захисту прав людини, прийнятого Конституційним Судом України за п’ять років, правозахисники підрахували: лише три — за поданнями Президента України, 19 — поданнями народних депутатів України, Кабінет Міністрів України зовсім не звертався з цих питань до судового контролю. За поданнями Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини прийнято 3 рішення. На жаль, як бачимо, громадянин не вправі відстоювати і захищати безпосередньо, як цього вимагає частина третя статті 8 Конституції України, свої конституційні права і свободи, оскільки стаття 150 Основного Закону не відносить громадянина до суб’єктів права звернення до Конституційного Суду. Отже, гарантоване право на захист конституційних прав залишається декларацією, якщо влада не поділяє правову позицію громадянина — його скарга на закон, який обмежує або скасовує конституційні права і свободи людини, до розгляду в Конституційному Суді не дійде. І все-таки за безпосередніми зверненнями громадян стосовно тлумачення норм законів Конституційний Суд прийняв 12 рішень.

Павло Євграфов: — Відповідальність нашої держави перед людиною і громадянином поки що визначається через відповідні її владні органи: Президента, Верховну Раду, Кабінет Міністрів, суди, інші державні органи, на які Конституцією і законами покладено обов’язок утверджувати і забезпечувати права і свободи людини і громадянина. І в цьому — істотна різниця між рішеннями Конституційного Суду України і Європейського суду з прав людини. Водночас можна стверджувати й те, що Конституційний Суд України в окремих своїх рішеннях досить близько підійшов до відповідальності держави перед громадянами. Як приклад хотів би нагадати рішення Конституційного Суду від 25 грудня 1997 року (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води), в якому йдеться про зобов’язання України щодо компенсації реальної вартості знецінених державних цінних паперів.

Анатолій Селіванов: — Виходячи з аналізу кількості звернень і скарг громадян на закони та інші нормативно-правові акти, які стосуються колізії їх прав і свобод (тільки до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини їх надійшло у 2001 році 62 тисячі), слід визнати, що відсутність сьогодні у людини права подавати до Конституційного Суду конституційну скаргу — одна з істотних прогалин конституційного правосуддя і обмеження гарантій щодо оскарження неправових законів. Навіть така демократична держава, як ФРН, не змогла повністю поручитися за суддів загальних судів і надала громадянам право оскаржувати будь-яке судове рішення до федеративного конституційного суду Німеччини, якщо людина вичерпала всі можливості правового захисту в суді. У нашій країні, як свідчить правова реальність, якщо навіть громадянин і досягне Верховного Суду України, що зазвичай займає не менш як півтора року, і його касаційна скарга дійде до палати з цивільних чи кримінальних справ, то предмет розгляду може і не охоплювати власне захисту конституційних прав.

Павло Євграфов: — Конституційний Суд не повинен перетворюватися ще на якусь додаткову касаційну інстанцію. Ухвалюючи рішення про визнання неконституційними положень законів, інших нормативно-правових актів, суд може вказати на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв’язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта. Отже, конституційна скарга одного громадянина може вирішити питання, які стосуються прав мільйонів громадян. Вважаю за необхідне вкотре підкреслити, що сама ідея конституційної скарги, як гарантії захисту прав і свобод людини, не може оспорювати прийняті на основі закону рішення органів держави, а лише власне сам закон.

Анатолій Селіванов: — Отже, ми, Павле Борисовичу, маємо спільну думку щодо запровадження нового механізму гарантій дотримання конституційних прав і свобод людини і громадянина, щоб привернути увагу Верховної Ради України до об’єктивної функції держави, пов’язаної з прийняттям законів в інтересах людини і громадянина. Тому варто запропонувати розширити статтю 150 Конституції України введенням права людини і громадянина на конституційну скаргу. Без неї доступ громадян до конституційного правосуддя здається малоефективним, а конкуруючий характер досягнення правової справедливості з іншими суб’єктами права практично відсутній. Чому Конституційному Суду України за законом надано повноваження перевіряти на відповідність окремим положенням Конституції України законопроекти про внесення змін до самої Конституції, а права перевіряти конституційність законів за скаргами громадян, обмежених у конституційних правах, він позбавлений за своїм статусом? Можна запропонувати нову конституційну формулу реалізації права громадян на конституційну скаргу. Для цього достатньо через процедуру внесення змін до Конституції України, передбачену статтями 154—159, закріпити у п. 1 частини першої статті 150 повноваження Конституційного Суду України, що «правом на звернення з індивідуальною чи колективною скаргою на порушення конституційних прав і свобод наділені громадяни, права і свободи яких порушуються законом».

Павло Євграфов: — Принципово для осмислення наявної прогалини у конституційному законодавстві варто підтримати саме таку позицію, оскільки право на конституційну скаргу важливо надати не тільки громадянам України, а й іноземним громадянам, особам без громадянства і об’єднанням громадян.

Анатолій Селіванов: — І тут, Павле Борисовичу, доречно зупинитися на одному дуже вразливому моменті нашої конституційно-правової доктрини і системи засобів гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина. Незважаючи на чинний Закон України «Про звернення громадян» від 1996 року, службовці різних рівнів уже навчилися навіть не відповідати на листи і скарги людей, а повідомлення в засобах масової інформації про кричущі факти порушення прав і свобод громадян органи влади навіть не беруть до уваги. Придивімося до негараздів у тій у самій судовій системі... Зрозуміло, чому українські громадяни дедалі частіше спрямовують скарги до Європейського суду з прав людини і вже багато з них визначено як прийнятні (обгрунтовані та доведені) і порушено процеси проти України. Зрозуміло чому Європейський суд у Страсбурзі стає дедалі зрозумілішим і доступнішим інститутом для тих громадян України, які намагаються домогтися захисту своїх прав на міжнародному рівні.

На жаль, ситуацію ускладнили й окремі рішення Конституційного Суду України, які позбавляють народних депутатів права вносити пропозиції щодо відповідальності за порушення законів правоохоронними органами, стосовно суддів, що потурають права і свободи громадян під час розгляду справ.

Хоч як це парадоксально, але за наявності в країні численних правоохоронних структур та наукових юридичних установ і навіть Ради національної безпеки і оборони України за роки незалежності не було розроблено концепції безпеки людини, яка унеможливила б загрозу її життєво важливим інтересам.

Павло Євграфов: — Ще не пізно передбачити в концепції національної безпеки одну з найважливіших складових — безпеку людини. Верховна Рада може зробити це у другому читанні відповідного законопроекту. Ось чому право громадян на конституційну скаргу бачиться вже не тільки як правовий інструмент захисту конституційних прав і свобод, а й як орієнтир для держави, яка зобов’язана дбати про людину, сприяти формуванню громадянського суспільства і відповідати за його безпеку.

Не можна обійти і таку важливу проблему, як прийнятність скарги на порушення законом конституційних прав і свобод людини і громадянина.

По-перше, зазначу, що у разі, якщо закон зачіпає конституційні права і свободи громадян, то для визнання прийнятності скарги не має значення, чи були справді порушені права громадянина в конкретній справі. Скарга прийнятна тільки стосовно закону, а не будь-якого іншого нормативно-правового акта.

По-друге, коли ми маємо конкретну справу, розгляд якої завершено або розпочато в суді чи в іншому органі, який застосовує закон, то не має значення зміст рішень, прийнятих у справі судом, і чи розглянуто воно всіма судовими інстанціями. Адже йдеться про конституційність закону, який застосовується судом щодо тих чи тих конституційних прав і свобод громадянина.

По-третє, конституційна скарга може бути й на закон, який застосовано або має бути застосовано у конкретній справі. Звідси необхідно визнати, що закон можна оспорювати тільки в тій частині, яка застосована по відношенню до конкретного конституційного права, і якщо громадянин доведе, що до цього призвело застосування саме зазначеного закону.

Анатолій Селіванов: — Проте погодьтеся, шановний суддя, що не завжди можна довести неправовий зміст закону або його норми. Наприклад, коли закон має дефекти (незрозумілість формулювання, прогалини тощо). Вважаю, дефекти закону призводять у процесі правозастосування до такого тлумачення його норм, яке порушує або може порушити конкретні конституційні права і свободи громадян. Громадянин міг би, якби в нього було право на конституційну скаргу, вимагати: перевірки закону за змістом норм, за формою акта; порядку підпису, оприлюднення і введення в дію з точки зору розподілу влад, що встановлено Конституцією України.

Павло Євграфов: — Розгляд конституційної скарги, що необхідно було б передбачити в Законі України «Про Конституційний Суд України», завершується винесенням одного з рішень. Це мотивоване визнання закону або окремих його положень такими, що відповідають Конституції України, або визнання їх такими, що не відповідають Основному Закону України цілковито чи в окремих положеннях. На мій погляд, це мало б для громадян та їх об’єднань, а можливо, й для інших суб’єктів права важливі юридичні наслідки. Якщо визнання неконституційним закону стосується конкретної справи, то це тягне за собою перегляд даної справи компетентним органом за звичайною процедурою. Таке правило здається особливим випадком перегляду рішень інших судів і має відношення тільки до результатів перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону у справі за скаргою громадянина чи об’єднання громадян. Важливо зазначити, що у такому разі є підстави для перегляду справ, які розглянуті не тільки судами, а й іншими повноважними органами державної влади і органами місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом. Відмова будь-якого органу переглянути справу на підставі рішення Конституційного Суду України означала б порушення самої Конституції і могла б призвести до серйозних політико-правових наслідків та суворої відповідальності посадових осіб. Для правозастосовчих органів, зокрема в сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, судів загальної юрисдикції, прокуратури, їх посадових осіб визнання закону неконституційним означало б неможливість його застосування під час нового розгляду справи.

Анатолій Селіванов: — У цьому процесуальному механізмі щодо розгляду конституційної скарги громадянина мала б бути дуже важлива обставина. Йдеться про можливість змін у Законі України «Про Конституційний Суд України», а саме — створення нової двопалатної структури суду. Одна з палат, як це зроблено у ФРН, Росії, займалася б виключно розглядом прийнятних конституційних скарг громадян на неправові закони, що дало б можливість отримувати попередню інформацію на особистому прийомі громадян безпосередньо в Конституційному Суді України. Такий стан конституційного правосуддя полягає у недосконалості самого чинного Закону «Про Конституційний Суд України». Постановка питання про право громадян на конституційну скаргу є назрілою державною проблемою, оскільки суспільство не може самостійно її розв’язати. Тому не виключається складний і довготривалий процес опанування нового права, перш ніж механізм захисту прав і свобод громадян знайде свою повну юридичну врегульованість. Але залишити без уваги відсутність у громадян України такого важливого конституційного права означає обмежувати велику місію Конституції України як основи демократії і громадянського суспільства.