В одній із відомих праць філософа, економіста Фрідріха фон Хайєка виділено два специфічні типи соціального порядку: 1) таксис (раціонально побудований порядок) і космос (спонтанно побудований). Термін «таксис» включає правові раціонально організовані, цілеспрямовані орієнтири, які доповнюють і корегують виконавчу владу і місцеве самоврядування. Але вони потребують системного вирішення проблеми, оскільки стосуються таких категорій, як компетенція, юрисдикція, обсяг владних повноважень централізованого і децентралізованого управління на територіях.

Квінтесенція реформ

Сучасна дискусія про розподіл компетенції між центральною і місцевими владами (територіальними громадами) є квінтесенцією реформи і ключовим засобом побудови нового соціального порядку. Прийшов час, коли держава повинна вирішити головне питання — у кого має бути влада (територіального управління), в якому обсязі та яких сферах соціального життя.

Не буде зайвим підкреслити, що реформа територіальної компетенції і владоспроможність громад означає, насамперед, конституційне закріплення нової моделі децентралізації влади, яка має цілеспрямованість отримати «друге обличчя» владних повноважень і самодостатність місцевого самоврядування. Чому ця ідея сьогодні є головною для суспільства і вимагає пошуку простих відповідей на складні запитання? Адже теоретична конституційно-правова думка повинна поєднати з практикою і реаліями життя багаторічні зусилля членів парламенту, громадських об’єднань, вчених-конституціоналістів у виведенні, передусім, оптимальних конституційних формул нової «громадівської» концепції самоврядування, оскільки «державницька» концепція виявилася неприйнятною. Що сьогодні слід сприймати і визнати реаліями для переходу до нової конституційної моделі самоврядування територіальних громад?

За останні роки очевидною простежується контрдемократична тенденція — подальша концентрація повноважень центральної влади.

Це означає, що владна вертикаль в Конституції України і законах про Кабінет Міністрів України, про органи виконавчої влади (держадміністрації) досягла зміцнення імперативних правовідносин за схемою «суб’єкт—об’єкт». Конституційні цінності і принципи самоврядування опинилися на задньому плані. А функція і спроможність реальної установчої влади народу більше схожі на абстракцію, в яку вже мало хто вірить у суспільстві.

Характерно, що під впливом вказаних обставин народ перетворився на символічний суб’єкт влади, коли було втрачено прямий зв’язок і виникла прірва у визнанні авторитету і легітимності центральної влади. Конституційний принцип гарантування місцевого самоврядування передбачає створення «розумного законодавства», яке концептуально не визначено. Чи не тому знову чути голос скептиків децентралізації і схильність певної частини населення до «твердої руки» як живлення авторитаризму і тоталітарного режиму. Реформа категорично не сприймає такий управлінський підхід у побудові регіональної і адміністративно-територіальної політики.

Законодавча влада у формуванні та реалізації регіональної політики визначила принципи, які поки що абстрактно проголошують рівні можливості доступу за новим визначенням у законодавстві «об’єктів регіональної політики» до ресурсів природно-територіального знаходження та забезпечення державної фінансової підтримки регіонального розвитку, передачі владних повноважень на найнижчий рівень управління, координацію довгострокових стратегій планів і програм розвитку на державному, регіональному та місцевих рівнях тощо.

Відображення цих принципів у Законі України «Про засади державної регіональної політики» від 5 лютого 2015 р. № 156-VІІІ обумовлюється пріоритетами державної регіональної політики і визначенням законодавства, яке створює правову основу формування і проведення цієї політики. Особливість вказаного закону полягає в тому, що сфера дії правових норм не збігається з конституційними нормами, які є правовстановлюючими для всіх суб’єктів влади (органів держави і місцевого самоврядування) і тому їх верховенство не забезпечує для територіальних громад їх визнання вказаними суб’єктами. Децентралізація, як концептуальна ідея у смислі названого вище закону, не пов’язується з адміністративно-територіальною організацією історично розселених людей і сформованих громад і тому мета концепції розподілу влад, розмежування права (компетенції) повинна дати відповіді на запитання: хто є владою (в законі вказується чомусь на «об’єкт регіональної політики», але не зрозуміло, хто розпоряджається владою і хто має бути виконавцем волі територіальних громад). Отже, важливо побачити в новій конституційній моделі (як правова перспектива реформ), що населення села, селища, міста, району, регіону також може об’єднатися у макрорегіон або мікрорегіон і складати частину території України або території самого регіону. Об’єднання не позначається на правовому статусі територіальної громади, яка є суб’єктом правовстановлення і правореалізації. Такий підхід вказує на необхідність первісного унормування в Конституції права громадян, які проживають в адміністративно-територіальних одиницях, мати власну правосуб’єктність по відношенню до центральної влади у відносинах до реалізації права (розпорядчого характеру і користування об’єктами комунального права) бути «другим обличчям» влади. Закон «Про засади державної регіональної політики» намагається у невластивий спосіб для територіального управління і самоврядування визначити такі категорії, як територіальний простір і правовий простір у значенні понять цього закону. Понад те, нову юридичну лексику важко поєднати з правом управління своєю діяльністю територіальних громад і органів самоврядування. Вживаються невластиві для правового регулювання терміни, зокрема, «макрорегіон», «мікрорегіон», «об’єктами» державної регіональної політики є «територія», «інструменти державної підтримки міжрегіональної інтеграції», «індекс регіонального людського розвитку» тощо. Навіть правознавцям важко з цим розібратися.

Конституційно-правова типологія

Без надмірної критичності відзначимо, що у Розділі І цього закону не витримана конституційно-правова типологія, а це ускладнює праворозуміння своєчасного і важливого закону і знижує рівень регулювання суспільних відносин, оскільки викликає різні підходи у правотлумаченні і вимагає роз’яснення понять і термінів. Наприклад, у п.2 ст. 8 закону вказується, що розроблення Державної стратегії регіонального розвитку України... забезпечує формування державної регіональної політики. Проте слід замислитися над цим положенням, яке має у зворотному зв’язку визначати: політика, як сукупність принципів і пріоритетів, обумовлює розроблення Державної стратегії регіонального розвитку.

До моменту визначення мети і обсягу проведення децентралізації управління і переходу до збалансованої самостійності громад та їх органів, тобто автономії їх повноважень у територіальному просторі держави з власними юрисдикційними органами, яким буде надана можливість здійснювати локальне праворегулювання, важливо врахувати реальність стану державного управління.

Йдеться про те, що всередині держави може бути не тільки адміністративно-територіальний, а й військово-адміністративний поділ. При цьому такі одиниці, як регіони, райони, села, селища, міста можуть мати особливий тимчасовий статус, певний територіальний простір військових округів з функціями протистояння агресору тощо.

Порівняльний аналіз Закону «Про засади державної регіональної політики» з положеннями Конституції свідчить, що він належить до правового явища, яке останнім часом виникло і його можна визначити як «надмірна конституційно-правова індукція». Сутність цього явища полягає в тому, що нові положення законів, які стосуються повноважень місцевого самоврядування, поволі є регуляторами більш принципових питань, ніж закріплені у самій Конституції. Отже, відбувається позаконституційне розширення предметів відання у поточному законодавстві, що стримує конституційні реформи, втрачається їх пріоритетність і порушується конституційний правопорядок. Мабуть, природно, що навіть орієнтири на європейське право не можуть виходити за межі конституційних принципів і цінностей. Існуючу ситуацію слід сприймати як «суспільний поштовх» до конституційної реформи, але погоджуватися і нейтрально ставитися до нових смислових навантажень в законах, які створюють конституційні неузгодженості у відносинах територіального управління і самоврядування, навряд чи є виправданим — навіть теоретично. Звідси зрозумілим є визначення «розумного законодавства» як поняття узгодженого з конституційними вимогами і обсягом регулювання державної компетенції на територіях.

Не можна відносити до «розумного законодавства» положення законів, які замість гарантій і зобов’язань держави по відношенню до місцевого самоврядування, розширення прав і свобод у самозабезпеченні територіальних громад залишають існування паралельних державних органів, з їх численним апаратом управління, хоча децентралізація повноважень має подолати монополію державної виконавчої влади. Залишати далі паралельні структури на місцях (облрайдержадміністрації і виборні органи самоврядування) стає вразливим та неефективним, що може звести нанівець реформу децентралізації. Особливо це стосується суб’єкта права власності — населення, яке об’єднано у територіальні громади. Саме для населення територіальний простір має цінність не тільки як майнова, матеріальна цінність землі, основних засобів виробництва, надр, інфраструктури тощо.

Цінність територіального простору слід поєднувати з правовим простором, що означає право на самостійність з раціонально обмеженим розпорядженням органів самоврядування прибутками і ресурсами на своїй території.

Важливо в процесі формування концепції конституційної децентралізації передбачити «предмет і об’єкт в праві», що означає територію в праві, соціально-економічну самостійність в праві, місцеві податки та платежі в праві тощо. У такому ключі ми досить швидко маємо вийти на модель концепції першочергових змін, які не потребують системного підходу в конституційній реформі, яка включатиме реформу судової влади, прокуратури тощо. Реформа для населення має бути зрозумілою та прийнятною в парламенті. Не розриваючи інтегративні зв’язки об’єктів державного управління, концепція має показати функціональну природу самостійності територій регіонів, введення критеріїв для формування нової конституційної моделі та відповідно надалі «розумного законодавства». Навіть за наявності «неформального права», саморегулювання у визначених межах в регіонах, в містах — регіональних центрах повинно будуватися на конституційних гарантіях. Концепція децентралізації має розглядатися в контексті суспільного сприйняття і схвалення всіма рівнями представників «місцевої влади» (від регіонів до сіл і селищ) щодо відповідності критеріям: «цілі — потреби — можливості — засоби — результати».

Отже, концептуальні підходи необхідно розкривати перед суспільством і обґрунтовувати мотивацію за вказаними вище критеріями. Динаміка в цьому процесі сьогодні вкрай важлива, зважаючи на конституційний строк виборів до всієї системи місцевих органів самоврядування. Це, на наш погляд, є стандартом політичної активності держави, яка згідно зі статтею 7 Конституції України гарантує місцеве самоврядування, яке є «другим обличчям влади» — влади населення на своїй території. Це підтверджується конкретними намірами Голови Верховної Ради України Володимира Гройсмана: «Україні потрібна децентралізація влади, потрібно все зробити, аби місцеве самоврядування, влада, обрана людьми, отримала повноваження і можливості». Так, час збігає, вже сьогодні потенціал вчених-конституціоналістів має послужити своєму суспільству.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України.