Укр | Рус
Футбол. Київське «Динамо» оприлюднило заявку на сезон-2018/2019 Польські активісти провели в неділю під посольством Росії у Варшаві флешмоб, спрямований проти путінського режиму і з вимогою звільнення українських та інших політв'язнів в РФ Президент ознайомився з ходом багатонаціональних навчань «Сі Бриз-2018» Термін експлуатації енергоблоку №3 РАЕС продовжено на 20 років Столичний фунікулер закривають до 23 серпня Антимонопольний комітет перевірить рекламу Lifecell Зонд Juno виявив вулкан на супутнику Юпітера Справа про держзраду: у суді підрахували, скільки засідань проігнорував Янукович Ріпак у пріоритеті Президент України зустрівся з Головнокомандувачем Збройними Силами США в Європі генералом Кертісом Скапаротті Ми знаходимось на східному фланзі НАТО і спільно захищаємо Європу - Президент на навчаннях «Сі Бриз-2018» Президент США Дональд Трамп зустрівся з президентом Росії Володимиром Путіним у Гельсінкі Лікарі у ростовському СІЗО фактично намагаються убити незаконно ув’язненого кримського правозахисника Еміра-Усеїна Куку, заявляючи, що ін’єкції глюкози означатимуть припинення голодування Президент: Підвищення взаємосумісності українських ВМС із морськими силами країн НАТО дозволить відновити дієздатність нашої морської оборонної компоненти Військово-стратегічна обстановка в Чорноморському регіоні є дуже напруженою - Президент під час навчань «Сі Бриз-2018»
Загрузка...
Голосування
Чому наші студенти їдуть навчатися за кордон?

Голосувати

Яка спеціальність -- твоя: що під час вступу впливає на вибір абітурієнтів?

Голосувати
На головну
12.07.2018

Політичні ігри з конституційними повноваженнями владних суб’єктів

Олександр МОРОЗ, Олексій ЮЩИК

Відсутність конституційної законності в Україні в останнє десятиліття стала банальністю, на яку вже стомилася звертати увагу суспільна думка, а правоохоронна система навіть не мріє реагувати належним чином. При цьому владна верхівка прагне щоразу «перевести стрілки» на недосконалість чинної Конституції та брак дієвих конституційно-правових механізмів для забезпечення законності в її діяльності. І це політичне шулерство уже тривалий час безкарно сходить можновладцям з рук.

 

Олександр МОРОЗ.

 

Олексій ЮЩИК.

 

Характерний приклад — дотримання термінів повноважень владними суб’єктами різних рівнів. Політико-юридична практика рясніє випадками, коли встановлений Конституцією або законом України строк повноважень брутально порушується в бік його безпідставного збільшення. Сьогодні на слуху й порядку денному парламенту ситуація зі складом Центральної виборчої комісії (ЦВК), який уже чотири роки «не можуть змінити» без належного подання Президента України. З екранів телевізорів опозиційні політики два роки розказують нам про незаконність перебування у статусі   «в. о.» міністра охорони здоров’я У. Супрун, на призначення якої «дійсним» міністром ніяк «не наважиться» Прем’єр-міністр.
А скільки тисяч суддів після закінчення терміну їх повноважень місяцями, а то й роками чекали й продовжують чекати їх перепризначення або звільнення, отримуючи чималу заробітну плату за свою вимушену бездіяльність? Тому що, виявляється, справи щодо їх повноважень своєчасно не розглядають Вища рада юстиції (або правосуддя) чи парламентський комітет!
Та що там в. о. міністра, або член ЦВК чи суддя! За двадцять років дії Конституції України своєчасно, у точній відповідності до її норм не залишив пост жоден Президент України... Як кажуть, риба гниє з голови, а влада — з її глави. Так, Л. Кучма двічі «пересидів» встановлений Конституцією п’ятирічний строк: перший раз — на майже чотири з половиною місяці, а другий — ледве не на два місяці. В. Ющенко свій президентський п’ятирічний термін теж «подовжив» більш як на місяць. (Інші президенти своїх термінів не відбули з відомих усім причин: можливо, це такий спосіб компенсації — подовження строків одним за рахунок інших?).
Чи винна Конституція у діяннях Л. Кучми і В. Ющенка? — Спробуємо відповісти: а чи була можливість у Президента України, як гаранта додержання Конституції України (ст. 102 Конституції), виконати вимогу ст.103 Конституції про те, що глава держави обирається строком на п’ять років? Ця вимога є імперативною, тобто такою, яка не допускає будь-яких відхилень від неї: п’ять років — то п’ять, і жодним днем не більше.
Громадяни обирають Президента України для здійснення конституційних повноважень, а не для покращення його особистого життя. Тому п’ятирічний строк — це строк здійснення главою держави його повноважень, а не строк «ходіння в статусі Президента України». Згідно з вимогою статті 104 Конституції України новообраний Президент України вступає на пост не пізніше ніж через тридцять днів після офіційного оголошення результатів виборів, з моменту складення присяги народові на урочистому засіданні Верховної Ради України. (Між іншим, вказана присяга містить такі слова: «Зобов’язуюсь... додержуватися Конституції України і законів України»).
А тепер звернемося до формули частини п’ятої статті 104 Конституції в редакції 1996 року: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Президента України. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень».
Порівняємо це положення з формулою цієї ж статті «в редакції Закону України від 21 лютого 2014 року»: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю березня п’ятого року повноважень Президента України. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень». Відтак, строки чергових виборів Президента України виявилися зміщеними на п’ять місяців порівняно з первинною редакцією. Ми не будемо оцінювати конституційність внесення змін до Конституції звичайним законом від 21 лютого 2014 року, це справа Конституційного Суду України.
Але сам факт коригування первинної формули частини п’ятої статті 104 Конституції залежно від обставин, що виникли у зв’язку з втечею В. Януковича, свідчить про юридичну некоректність встановлення навіть у первинній формулі вимоги стосовно проведення виборів «в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Президента України». Хоча б тому, що вибори — це тривалий кількамісячний процес, і провести їх «в останню неділю» неможливо, а можна на останню неділю призначити лише день голосування. Чомусь для позачергових виборів обрано іншу формулу, а саме: вибори проводяться «в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень». Втім, і тут є двозначність: чи здійснити увесь виборчий процес за дев’яносто днів, чи тільки прийняти рішення про призначення виборів не пізніш як упродовж дев’яноста днів?
У цих формулах закладено політичну можливість шляхом маніпулювання з датою виборів порушити згадану конституційну вимогу про п’ятирічний строк повноважень Президента України (зрозуміло, в чиїх інтересах і в який бік), що й підтверджує вітчизняна політична практика.
На наше переконання, встановлення дати або строків будь-яких виборів повинно здійснюватися законом України, для якого юридичним орієнтиром і критерієм є конституційна імперативна вимога щодо строку повноважень того чи іншого владного суб’єкта (глави держави, парламенту, місцевої ради чи міського голови тощо). Врешті-решт, який сенс встановлювати у Конституції чи законі України точний строк повноважень владного суб’єкта, якщо його можна легко обійти через маніпуляції з виборами або призначеннями на посаду?
Вочевидь, законодавцю належить чітко усвідомити, що строк повноважень суб’єкта — це матеріально-правова норма, фрагмент його юридичного статусу, отже, це є норма, якій повинно бути підпорядковане процесуально-правове законодавство, а не навпаки. Юридичний процес має обслуговувати матеріальні норми закону — в цьому його призначення.
А ту колізію, яка закладена в неконституційний спосіб звичайним законом у Конституцію України (щодо строку повноважень і дати чергових виборів Президента України) цілком можна розв’язати офіційним тлумаченням Конституційного Суду України. При цьому за приклад вирішення проблеми з додержанням конституційного строку повноважень глави держави можна взяти конституційно-правову практику США, де виборчий процес організовано так, що чергові вибори Президента США у жодному разі не змінюють навіть на один день чотирирічний термін здійснення ним конституційних повноважень.
Втім, із виборними посадами ще більш-менш зрозуміло. А як бути з тими ж членами ЦВК, з «тимчасово-постійно» виконуючими обов’язки міністрів, із суддями без повноважень, які залежать від волі, а частіше від сваволі високопосадовців? Не тягати ж до адміністративного суду щоразу главу держави, прем’єра або увесь склад Вищої ради правосуддя за бездіяльність?
Як це не дивно, але не виникає жодних проблем з реалізацією установчих повноважень у тих випадках, коли є інтерес можновладця у призначенні певної особи на посаду або звільненні з посади. У цьому зв’язку пригадується, як років 15 тому тодішній Голова Верховної Ради звільнив член-кореспондента НАН України Віталія Опришка з посади директора Інституту законодавства Верховної Ради України на наступний день після досягнення тим 60 років. Сьогодні поздоровив з ювілеєм, а назавтра звільнив з роботи, хоча цілком мав повноваження продовжити строк. Чому? Може, той директор не справлявся з обов’язками? Усе простіше: знадобилася посада директора Інституту для іншого. Як казав І. Крилов: «Ну, как не порадеть родному человечку?»... Щоправда, після цього діяльність Інституту одразу була скерована у напрямку, далекому від того, заради чого він був створений за рішенням Верховної Ради України. Хоч у даному разі не йдеться про посаду у системі влади, проте «принципи роботи з кадрами» залишаються тими самими і у владній сфері. Є інтерес можновладця — питання вирішується миттєво, немає — зась. А яскравим прикладом із системи публічної влади у цьому сенсі є призначення нинішнього Генерального прокурора...
На наш погляд, розв’язання проблеми дотримання строків повноважень суб’єктами влади не таке складне, як видається на перший погляд, а правова система України і тут має відповідь, треба її тільки пошукати...
Якщо неможливо змусити виконати Конституцію і закони можновладців, чому б не звернутися до іншої сторони, керуючись прислів’ям: «Що дозволено Юпітеру, не дозволено бику»?
Адже Конституція і закон обов’язкові для всіх: і для глави держави з Прем’єром, і для члена ЦВК, в. о. міністра, судді. Останні не менш ніж перші зобов’язані виконувати конституційні та законні приписи. Яким чином? — Дуже просто: член ЦВК, в. о. міністра, суддя не пізніше останнього дня їх повноважень повинні подати тому суб’єкту, від якого залежить вирішення питання про їх звільнення з посади або призначення на новий термін, заяву про припинення здійснення ними своїх повноважень з наступного дня після закінчення строку їх повноважень, встановленого Конституцією чи законом. А затим — припинити здійснювати повноваження до законного вирішення питання.
Якщо цього не зроблено, то складається правова ситуація, яку належить кваліфікувати як незаконне присвоєння владних повноважень — кримінальне правопорушення, за яке може настати кримінальна відповідальність. Оскільки повноваження здійснюються всупереч закону особою, яка не має юридичної підстави їх здійснювати. При цьому бездіяльність суб’єкта, від якого залежить вирішення питання про повноваження даної особи, по суті є співучастю, тобто так само злочином.
У разі своєчасного припинення здійснення повноважень після визначеного строку особа не скоює злочину, а тому і не відповідає у кримінальному порядку. А з припиненням виконання повноважень, наприклад, членами ЦВК, фактично припинилась би діяльність ЦВК, і відповідальність за це лягла б виключно на парламент і главу держави, що стимулювало б їх до більш ретельного виконання закону замість влаштування політичних «шоу».
До речі, щодо суддів, то із закінченням строку повноважень вони не мають права здійснювати процесуальну діяльність, а їх рішення без повноважень не мають законної сили. Чому ж для інших суб’єктів не може бути встановлений такий самий порядок?...
Нам кажуть: це не відповідає чинному Закону України «Про Центральну виборчу комісію», згідно з яким повноваження члена ЦВК не припиняються аж до звільнення його з посади рішенням Верховної Ради України за поданням Президента України. Невже, справді, в Законі має місце така невизначеність?
Звертаємося до статті 30 «Підстави та порядок припинення повноважень члена Комісії» згаданого Закону про ЦВК, який було ухвалено 30.06.2004 року. У первинній редакції частина перша цієї статті виглядала так: «Повноваження члена Комісії припиняються у зв’язку із закінченням строку, на який його призначено». А в частині другій було сказано: «Член Комісії, строк повноважень якого закінчився, до прийняття відповідного рішення Верховною Радою України не бере участі у засіданнях Комісії». Здавалось би, все ясно, тут діє той самий принцип, що й для судді.
Проте у 2014 р., тобто через 10 років дії Закону про ЦВК, сталася пригода — втік за кордон глава держави, і виникла потреба провести позачергові вибори Президента України. А на той час строки повноважень членів ЦВК підходили до завершення. Що ж робить парламент? Спочатку Законом від 13.03.2014 р. вносяться зміни до частин 1 та 2 ст. 30, після яких частина перша стає такою: «Повноваження члена Комісії припиняються у зв’язку з прийняттям рішення Верховною Радою України про звільнення його з посади». А частина друга просто виключається.
Для нефахівців пояснимо цей юридичний «фокус». Відтепер виключається така матеріально-правова об’єктивна підстава припинення повноважень члена ЦВК, як закінчення строку, на який його призначено, і припинення повноважень останнього ставиться у зв’язок із суб’єктивним фактором — процесуальною діяльністю парламенту, яка, у свою чергу, залежить від Президента України.
Це уже не підстава припинення повноважень, а просто рішення про їх припинення. Ось що виходить, коли не враховують, що — наголосимо ще раз на цьому — строк повноважень особи є матеріально-правовою нормою, фрагментом юридичного статусу суб’єкта, отже, це норма, якій повинно бути підпорядковане процесуально-правове законодавство, а не навпаки.
Мабуть, дещо збагнувши, через місяць Верховна Рада України Законом від 08.04.2014 р. у злощасну статтю 30 Закону про ЦВК повертає виключену раніше частину другу, однак уже в такій редакції: «2. Закінчення строку повноважень члена Комісії є підставою для звільнення його з посади». Тут «фокус» полягав у тому, щоб, з одного боку, повернути хоча б якусь «підставу» для звільнення члена ЦВК з посади», щоб звільнення з посади не виявилося безпідставним; а з іншого боку, не пов’язувати припинення повноважень члена ЦВК з об’єктивним чинником (строк, на який призначено особу на посаду), а залишити в силі той суб’єктивний чинник, який вигадали раніше (увільнення з посади). Хоча для дострокового припинення повноважень члена ЦВК у ч. 9 ст. 30 Закону про ЦВК передбачено подання Президента України і рішення парламенту не про його звільнення, а саме про припинення повноважень.
Таким чином, замість розв’язання проблеми, законодавець її ще більше заплутав. Виявляється, що юридичною підставою припинення повноважень члена ЦВК є безпідставне «звільнення з посади» цього члена. Ось до яких юридичних нісенітниць призводить політична «еквілібристика» із законом.
Чи не розуміють цього в парламенті? — Виявляється, розуміють, принаймні дехто з депутатів. Так, ще три роки тому, 2 липня 2015 р. на розгляд Верховної Ради був поданий законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» (щодо недопущення здійснення повноважень членом Комісії після закінчення строку повноважень)». У ньому пропонувалося: а) частину другу ст. 30 викласти в такій редакції: «Повноваження члена Комісії припиняються на наступний день після закінчення строку повноважень члена Комісії. Член Комісії, повноваження якого припинились, не може здійснювати повноважень»; б) доповнити статтю 30 частиною 2-1 такого змісту: «Після припинення повноважень члена Комісії відповідно до частини другої цієї статті Президент України протягом тридцяти днів подає до Верховної Ради України подання про призначення члена Комісії».
Хоч і цей проект не відзначається юридичною коректністю (зокрема, чому глава держави має чекати тридцять днів, щоб надіслати у парламент подання про припинення повноважень члена ЦВК і призначення нового, а не навпаки, до закінчення строку повноважень члена ЦВК вносити подання про їх припинення з дати, коли спливає строк, на який особу призначено?). Але справа не в техніці, а в «політиці» стосовно цього проекту. У Пояснювальній записці до проекту слушно вказувалося на необхідність чітко розмежувати поняття «звільнення з посади» та «припинення повноважень». Що зробив парламент?
3 лютого 2016 р., тобто більш як через сім місяців, за поданням Комітету про відхилення (!) законопроекту, він просто не був включений до порядку денного, а відтак, знятий з розгляду парламенту. Ось таке «право законодавчої ініціативи» 12 депутатів, у тому числі керівників двох фракцій...
А члени ЦВК, «сидячи на валізах», продовжують свої повноваження «під патронатом Верховної Ради України і глави держави», замість того, щоб самим подати заяви про припинення повноважень і полегшити Президенту України вибір нових кандидатів.
Адже після заяви про припинення здійснення повноважень у зв’язку із закінченням строку, на який його призначено, працівник має право не виходити на роботу й вимагати розрахунку та видачі трудової книжки. За увесь період затримки вирішення питання про її повноваження посадова особа має право вимагати оплати за вимушений прогул, в тому числі в судовому порядку, тому її майнові права забезпечуються. Навпаки, виплати за вимушений прогул держава має компенсувати за рахунок того посадовця чи органу, через бездіяльність якого своєчасно не було вирішено питання стосовно продовження або припинення повноважень.
Таким чином, правова система надає достатні важелі впливу на тих можновладців, які нехтують вимогами Конституції та законів України. Справа за правоохоронними органами і судовою владою, допомагати яким має політична опозиція, замість того, щоб включатися в політичні ігри навколо проблем ЦВК, Уляни Супрун та інших «в. о. міністрів», призначення суддів тощо. Допомагати, керуючись при цьому мудрим правилом: не знаєш, як діяти? — Дій за законом.

Олександр МОРОЗ,
Голова Верховної Ради України ІІ і VІ скликань;

Олексій ЮЩИК,
доктор юридичних наук, професор,
заслужений юрист України,
народний депутат України ІІІ скликання.

Всі статті рубрики На головну