Успіхи, помилки і перспективи на шляху до децентралізації влади в Україні. Чи зможемо ми побудувати нову державу, де всім жилося б краще, ніж сьогодні? Про це наш кореспондент розмовляє з одним із теоретиків і практиків адміністративно-територіальної реформи, доктором політичних наук, професором кафедри політології та державного управління Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки Валентином МАЛИНОВСЬКИМ. 

 

Доктор політичних наук, професор Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки Валентин Малиновський. 

 

Карта-схема можливого територіального поділу Волинської області по повітах.

 

Звідкіля в Луцьку Варшавський ринок

— Валентине Ярославовичу, спектр ваших наукових досліджень дуже широкий: державне управління, політологія, місцеве самоврядування, публічна служба, територіальна організація влади, децентралізація, краєзнавство. Зараз головний напрям вашої наукової і практичної роботи це децентралізація влади. Що викликало у вас такий інтерес до цієї тематики?

— Досліджуючи досвід територіальної організації влади країн Європи, я дійшов фундаментального висновку: децентралізація є ключовою реформою для країн, що переходять від авторитарної до демократичної політичної системи. Україна без її проведення не має майбутнього. Це яскраво довела Польща. Наші сусіди в 1990 році були в набагато гіршому стані, ніж Україна. Всі пам’ятаємо той важкий період, коли поляки від нас вивозили все: від цвяхів до телевізорів. Один з ринків Луцька, куди вони найчастіше приїжджали, в народі так і називається — Варшавський. Бюджет УРСР в 1991 році був у п’ять разів більшим від бюджету Польської Народної Республіки. Тобто Україна вп’ятеро була багатшою.

І як ви думаєте, якою першою була реформа в Польщі? У березні 1990 року вони ухвалили закон про ґміну і почали формувати дієвий базовий рівень територіального устрою і влади. Отже, першою реформою в поляків була децентралізаційна, тобто та, яку ми лише зараз здійснюємо. Це був найправильніший крок тодішнього уряду Польщі. Вони почали формувати спроможні ґміни і передавати їм владу, повноваження і ресурси. І країна почала на очах відроджуватися. А вже згодом, через дев’ять років, провели реформу субрегіонального і регіонального рівнів. 1 січня 1999 року було сформовано нові повіти, а замість 49 воєводств створено 16. Тобто в Польщі територіальну реформу було проведено на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Таким чином полякам вдалося розв’язати декілька ключових проблем: по-перше, передавши повноваження і ресурси містам, містечкам, вони не допустили дикої приватизації народного майна, а відповідно — олігархізації країни; по-друге, сформували ефективну модель публічної влади, що дало поштовх економічному зростанню; по-третє, привели територіальний устрій до стандартів ЄС, що відкрило перспективи членства в НАТО й ЄС.

Якби ми розпочали таке реформування в 1991 році, мали б зовсім іншу країну — своєрідну державу громад, в якій переважна більшість питань вирішується безпосередньо на місцях, а до повноважень центру належать лише питання загальнонаціонального значення. Ще один шанс такого реформування ми втратили у 2005 році після Помаранчевої революції. На жаль, через неузгодженість на центральному рівні, «реформа Безсмертного» зазнала невдачі. Переконаний, якби тоді вдалося провести децентралізаційну реформу, Крим і частина окупованого Донбасу були б у складі України.

Навчаючись в Українській академії державного управління при Президенту України, у 1996 році стажувався в Парижі та Ліоні, вивчав територіально-адміністративний устрій Французької Республіки. Результатом стала опублікована у 1998 році одна з перших моїх статей «Децентралізація влади і становлення місцевого самоврядування в Україні: порівняння з досвідом Франції». У ній показав, що корисного можна запозичити для України. Зокрема, організація влади на субрегіональному і регіональному рівнях (область-район) у Франції, де функціонує інститут префекта, є найбільш доцільною для України. Згодом, вивчаючи досвід Польщі, зробив висновок, що саме польська модель управління на базовому рівні (рівні ґмін) для нас є найбільш придатною.

Проект майбутнього устрою України

— До речі, саме в 1998 році, працюючи заступником начальника обласного управління культури, ви почали викладати за сумісництвом у тоді ще Волинському державному університеті імені Лесі Українки (нині Східноєвропейський національний університет) такі предмети, як державна служба, державне управління, місцеве самоврядування. У 2002 році захистили дисертацію кандидата політичних наук «Оптимізація функцій органів виконавчої влади України: теоретико-методологічні засади», а невдовзі стали начальником Управління державної служби Головдержслужби у Волинській області.

— І працював у ньому до 2014 року. А у 2012 році ще захистив докторську дисертацію «Концептуальні засади трансформації територіальної організації влади України: регіональний та місцеві рівні». Вона стала результатом моїх теоретичних досліджень і практичної роботи в сфері децентралізації, розпочатої у 2005 році. У той час уряд розпочав реформу територіального устрою України, і у Волинській обласній державній адміністрації було створено регіональну робочу групу з підготовки заходів щодо проведення адміністративно-територіальної реформи, членом якої я був. Ми провели величезну роботу: об’їздили всі райони, де вивчали думки сільських, селищних, міських голів щодо формування оптимальних громад, провели громадські обговорення. Після цих зустрічей переконався, що Україна тоді була готовою до реформи. Тим більше, що в суспільстві панувало піднесення, вотум довіри до Президента Віктора Ющенка був величезним. Результатом нашої роботи став проект 49 спроможних громад Волинської області (тоді вони ще не називалися ОТГ). Це була оптимальна кількість з врахуванням економіки, логістики, самодостатності, історичних аспектів. Однак відсутність єдиної позиції щодо реформи в керівництві держави, конфронтація між Президентом Віктором Ющенком і Прем’єр-міністром Юлією Тимошенко призвели до поразки реформи.

Практичні і теоретичні напрацювання вилилися у написання в 2010 році монографії «Територіальна організація влади України: концептуальні засади трансформації». У ній, а згодом і в докторській дисертації, я визначив основні параметри і напрями децентралізаційної реформи, зокрема оптимальну модель публічної влади на всіх рівнях територіального устрою, кількість громад, конфігурацію майбутніх повітів (районів) не лише у Волинській області, а й по всій Україні. Тобто на теоретичному рівні розробив проект майбутньої моделі територіальної організації влади України.

Після ухвалення 2015 року Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» мені вдруге випала щаслива можливість на практиці реалізувати теоретичні напрацювання. В складі регіональної робочої групи з підготовки проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Волинської області при обласній держадміністрації брав участь у початковому етапі децентралізаційної реформи. А згодом в Офісі реформ у рамках проекту ПУЛЬС, що реалізує Асоціація міст України за підтримки USAID, де й нині займаюся юридичним забезпеченням формування спроможних ОТГ.

Кожному «хутору» своє ОТГ

— Як ви оцінюєте хід реформ саме на Волині? Мене, наприклад, здивувало, коли поблизу містечка Торчин Луцького району, де розташоване підприємство ПрАТ «Волиньхолдинг» — відомий виробник кетчупів, майонезів, гірчиць, соусів під торговою маркою «Торчин», містечка, яке має лікарню, пожежну команду, багато закладів торгівлі, громадського харчування, декілька аптек, просторий Будинок культури, прекрасний історичний музей, професійний ліцей, загальноосвітню та музичну школи і майже 4,5 тисячі населення, створюють Смолигівську ОТГ, на території якої майже немає ніякої інфраструктури і проживає всього 1 755 чоловік.

— На початковому етапі реформи на Волині було допущено декілька стратегічних помилок. Одразу після схвалення урядом 1 квітня 2014 року «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», яка фактично дала старт реформі, на одній із перших нарад з децентралізації в обласній держадміністрації я попереджав, що в нас будуть величезні проблеми зі створення ОТГ у містах обласного значення. Тож запропонував зібрати всіх міських голів, передусім чотирьох міст обласного значення, сільських голів навколишніх сільських рад, голів райдержадміністрацій і виробити алгоритм майбутніх дій з об’єднання територій навколо міст. Наголошував, якщо ми цього не зробимо, то почнуться вкрай негативні процеси, коли навколо міст розпочнеться створення сільських ОТГ, що суперечитиме філософії реформи. На жаль, так і сталося. У результаті місто Володимир-Волинський вже оточене ОТГ і втратило можливість розширення, навколо Нововолинська залишилася лише одна потенційна до об’єднання суміжна сільська рада — Грядівська, така ж ситуація навколо Луцька, у Ковеля є трохи більше можливостей для об’єднання, але там не поспішають з реформуванням. У цьому компоненті Волинська область, яка загалом є одним з лідерів децентралізаційної реформи, поки що суттєво відстає від інших регіонів.

Ще один недолік: користуючись принципом добровільності, окремі очільники громад прагнуть створити власні сільські ОТГ, мало зважаючи на економічні, географічні, інфраструктурні, логістичні, історичні аспекти. У результаті перспективний план передбачає створення в області 74 ОТГ, за оптимальної їх кількості 39. Зокрема, окремі ОТГ, усупереч здоровому глузду, утворені поблизу колишніх і нинішніх адміністративних центрів районів, міст обласного значення. А згідно з Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою Кабінетом Міністрів, центрами ОТГ повинні бути міста обласного значення, міста районного значення, районні центри і районні центри в минулому в радіусі 15-20 кілометрів і, у виняткових випадках, якщо такі центри відсутні, сільські населені пункти. На жаль, посилаючись на «добровільність», на це ніхто не зважає. Утворили ОТГ, як ви сказали і в Смолигові, який розташований поруч з колишнім районним центром Торчином. Проте на території цієї ОТГ є потужне бюджетоутворююче підприємство «Нестле», що дає солідні надходження у місцевий бюджет. Ще один приклад: біля міста Рожища утворили Копачівську сільську ОТГ. У райцентрі Рожище є вся необхідна для обслуговування інфраструктура, районна лікарня, селяни їздять туди на роботу. Але певним особам захотілося створити свою окрему ОТГ, а це потребуватиме утримання чималенького управлінського апарату, зайве витрачання бюджетних коштів, які б могли піти на розвиток громади. Це найбільший недолік децентралізації на її першому етапі. Але думаю, що після його завершення виявиться ціла низка неспроможних ОТГ, які потребуватимуть ще одного об’єднання.

Було ваше, стало нашим

— Цікава ситуація з Боратинською ОТГ. Заводи «Кромберг енд Шуберт» і Гнідавський цукровий нібито розташовані на території Луцька, а податки з них надходять у Боратин.

— Узагалі дуже дивна історія вийшла. Свого часу ми всі знали, що заводи Гнідавський цукровий, «Кромберг енд Шуберт», «Модерн-Експо» (колишня «Іскра») були луцькими підприємствами. Виявляється, що ні! Не раз публічно озвучував цю тему в надії, що міська влада перегляне архівні документи і з’ясує, в який спосіб ці підприємства опинилися на сільських територіях. Наскільки мені відомо, десь у 2004 році були внесені певні зміни до меж Луцька. Яким чином, з якою метою це було зроблено, наскільки вони були юридично правильно оформлені, чи відповідали законодавству України, повинна з’ясувати юридична служба міської ради. Адже електромережі, водопостачання, каналізація, під’їзні шляхи на цих підприємствах від Луцька, а величезні податки, зокрема 60 відсотків ПДФО, йдуть не до бюджету обласного центру, а в бюджет Боратинської ОТГ. З 1 січня значні суми податків від «Модерн-Експо» йтимуть і до бюджету Підгайцівської ОТГ (вибори тут відбулися 23 грудня 2018 року).

— Для тих, хто не знає, скажемо: «Модерн-Експо» і «Кромберг енд Шуберт» — успішні підприємства області. На них працює майже сім тисяч чоловік з одним із найбільших у регіоні рівнем зарплат.

Район для... чиновників?

— Який наступний етап реформи після завершення формування ОТГ?

— Укрупнення районів. Усім очевидно, що райони, які були створені за радянських часів, сьогодні абсолютно не відповідають меті їх створення. По-перше, всі основні повноваження, ресурси, фінанси переходять в ОТГ, тобто роль району істотно зменшується, фактично зникає його бюджет як такий. Нинішній районний поділ не відповідає потребам сьогодення, а тому, безумовно, потребує суттєвої трансформації. Формування ОТГ, розвиток у сільській місцевості різних форм власності, суттєві функціональні зміни окреслили принципово нову роль району.

По-друге, процес реформування районного рівня вже відбувається, він отримав назву «міжрайонна внутрішня субрегіоналізація» і спрямований на приведення нинішнього районного рівня до реалій соціально-економічного та культурного розвитку. Його суттю є створення міжрайонних податкових інспекцій, прокуратур, пенсійних фондів, міжрайонних відділів управлінь СБУ тощо. Адже у невеликих районах недоцільно утримувати цілу низку установ, підприємств, організацій: «Укрпошту», «Укртелеком», податкову інспекцію, прокуратуру, СБУ, МРЕВ тощо. Якщо взяти селище Шацьк, то там залишилися лише суд, райдержадміністрація і районна рада, все інше розташоване в сусідньому Любомлі.

Постає питання, яка ж роль такого району, для чого він? Утримувати чиновників районної ради і райадміністрації?! Це стосується і таких райцентрів, як Турійськ, Любешів, Локачі, Іваничі, Стара Вижівка. Тобто їх роль, як адміністративних центрів — надавачів послуг населенню, вичерпалася, адже люди їх отримують у сусідніх великих містах Ковелі, Нововолинську, Луцьку, Володимирі-Волинському, Любомлі.

Аналіз розміщення зазначених державних органів, установ, підприємств дав змогу визначити фактичні міжрайонні центри, які мають найбільші підстави стати адміністративними центрами нових повітів. До уваги брав також історичні центри. Зокрема, за часів Речі Посполитої до 1939 року на території сучасної області було шість повітів (разом з Камінь-Каширським, який тоді був в іншому — Поліському воєводстві). Це дало змогу вивести оптимальну кількість районів у Волинській області — п’ять.

Пропоную називати нові субрегіональні утворення повітами, оскільки вважаю район історично не притаманною для України, дещо мілітаризованою (район воєнних дій, район навчань...) назвою. Назва «повіт» більш відповідає нашій традиції.

Під час формування нових повітів врахував важливий аспект — майбутнє входження України до Європейського Союзу. В Євросоюзі є своя система територій, вона називається NUTS (номенклатурна статистика територій). Відповідно кожна країна-кандидат у члени ЄС має сформувати територіальний устрій відповідно до вимог NUST. До кожного рівня адміністративно-територіального устрою є вимоги щодо кількості населення. Таких рівнів є п’ять: перші два рівні — це рівень регіонів, третій рівень — це рівень субрегіонів, четвертий і п’ятий рівні — це муніципальний, базовий рівень (сільська, селищні, міська громади). Так ось територіальна одиниця субрегіональого рівня має мати не менше 150 тисяч населення. Тому, при формуванні нових повітів (районів) має враховувати саме цю цифру.

— Які б мали бути п’ять повітів Волині?

— Коли ми говоримо про Луцький, Володимир-Волинський, Ковельський і Камінь-Каширський повіти, то проблем немає. А от щодо Любомльського повіту, то кількість населення там є меншою.

— Чи доведеться ділити між новими повітами деякі з існуючих нині районів?

— Звичайно, і нічого страшного в цьому немає. Території нинішніх районів уже коригуються відповідно до конфігурації ОТГ. З окремих районів сільські ради перейшли в інші райони. Адже в радянський період межі окремих районів не враховували багато чинників, які саме зараз ми маємо виправити. Наприклад, формуючи новий повітовий рівень, я розділив найбільший за площею Маневицький район. Південну його Колківську частину відніс до Луцького повіту, а північну Маневицьку — до Ковельського. Справа в тому, що до 1963 року це були два різні райони. Коли займався створенням Колківської селищної ОТГ, то ще раз переконався, що в Колках і Маневичах різна ментальність людей.

— Два роки тому в області точилася гостра дискусія зі створення госпітальних округів. Скажіть, це якимось чином пов’язано з реформою?

— Під час формування госпітальних округів я відстоював створення п’яти округів. Однак обласна держадміністрація відразу, виконуючи вказівки з Києва, проштовхувала мінімальну кількість госпітальних округів — три, навіть незважаючи на позицію Волинської обласної ради. Я тоді наголошував: якщо в нас буде три госпітальні округи, то в майбутньому саме вони стануть основою для створення нових повітів (районів). Досвід європейських країн показує, що у багатьох європейських країнах межі медичних округів і адміністративно-територіальних одиниць збігалися. Проте чиновники і окремі експерти, які виконують вказівки ОДА, відповідали: «Ні, госпітальні округи не мають жодного стосунку до майбутніх нових районів». Отже, сьогодні стоїть питання вже не про п’ять повітів, а про три або чотири. В дискусії лише Камінь-Каширський район, а про Любомльський взагалі не йдеться.

— Який подальший алгоритм проведення реформ?

— Наступні чергові вибори всіх представницьких органів місцевого самоврядування мають відбутися 25 жовтня 2020 року. Саме ця дата має стати днем завершення формування базового і субрегіонального рівня територіального устрою. Відповідно, 2019 рік (хоча відкрито про це не говорять) має стати останнім роком добровільного об’єднання. З 1 січня 2020 року маємо перейти до примусового об’єднання, щоб до середини літа остаточно завершити процес формування ОТГ. Відповідні перспективні плани формування територій спроможних територіальних громад затвердили або затверджують обласні ради. Відповідно до них й буде здійснювати адміністративне об’єднання чи приєднання.

Рада, виконком, префект

— За реформою ми ближчі до Франції чи до Польщі?

— Як уже зауважував, під час формування базового рівня для України повчальним є досвід Польщі (рівень ґмін). А ось щодо формування районів — ближчим є досвід Франції. Поляки нас попереджають, щоб ми не повторили їхньої помилки, коли вони надали статус повіту окремим містам (місто-повіт). Це приблизно, як у нас місто обласного значення. Ми теж маємо проблеми з цими містами, адже вони мають статус окремої адміністративно-територіальної одиниці, в результаті район залишається без районного центру (Володимир-Волинський, Луцький, Ковельський райони). Тому заклади районної комунальної власності розкидані в різних населених пунктах району, що створює великі незручності для громадян. Наприклад, Луцька районна лікарня розташована в селі Липини, спортивна школа в Омельянику, Будинок культури в Луцьку... І коли в Луцькому районі сформувалася більша частина ОТГ, з’ясувалося, що окремі установи немає за що фінансувати. А Луцьк має свої міські аналогічні заклади, а тому не поспішає їх брати на свій баланс.

У Франції субрегіональною одиницею є департамент (район). На території департаменту управління здійснюють органи місцевого самоврядування — генеральна рада (районна рада) та її виконавчий орган — адміністрація департаменту. Представником уряду в департаменті є префект, який здійснює такі функції: забезпечення на території департаменту громадського порядку в муніципалітетах, на підприємствах; гарантія прав і свобод громадян; додержання паспортного режиму; організація виборів; проведення рятувальних заходів у разі надзвичайних ситуацій; додержання правил дорожнього руху; придбання зброї. Для забезпечення підтримки порядку він має право приймати рішення про використання поліцейських сил.

— Наша область у Франції, це що?

— Регіон. Згідно зі змінами до Конституції (щодо децентралізації), прийнятих у першому читанні 31 серпня 2015 року, закладено саме французьку модель організації публічної влади на районному та обласному рівнях. На повітовому (районному) рівні функціонують районна рада та її виконавчий комітет, а представником держави в районі є префект району, так само і на обласному рівні — обласна рада та її виконавчий комітет і префект області. Втім на відміну від Франції, де префект є представником уряду та кожного міністра, у нас є спроба префекта зробити представником Президента. Зважаючи на парламентсько-президентську форму державного правління, це суперечитиме системі стримувань і противаг. Виступаю категорично проти такого підходу.

— Отже, рік 2019-й має стати визначальним у проведенні адміністративно-територіальної реформи, а для вас він — ювілейний. Нещодавно — 2 січня — ви відзначили 60-річний ювілей. Тож від імені редакції «Голосу України» щиро вітаю вас з цією прекрасною датою і серед інших побажань зичу, щоб робота приносила вам задоволення, сім’я — радість, а Господь дарував вам многії щасливії літа.

Розмову вів Максим СОЛОНЕНКО.

Фото надані автором.